Článek
Nejvyšší státní tajemník
Jindřišská 967/34, 110 00 Praha 1
V Praze, 22. dubna 2024
VĚC: Podpůrný dopis pro případ oznamovatelky paní Chaloupkové
Vážení,
Oživení, z. s. sleduje vývoj v kauze dr. Jany Chaloupkové, Ph.D. (dále jen „oznamovatelka”) a cítíme potřebu se k ní vyjádřit. K dnešnímu dni se jedná o komplikovanou kauzu, k čemuž přispěly správní orgány ČR svými opakovanými pochybeními. Zdá se, že správní orgány zapojené do případu oznamovatelky mají snahu označit za původce tohoto stavu samu oznamovatelku.
Je tak zřejmé, že nehledě na to, zda bude paní Chaloupková uznána oznamovatelkou protiprávního jednání, nebyl dodržen princip dobré správy hned v několika případech popsaných níže. Tuto skutečnost považujeme za nešťastnou zejména ve světle mezinárodní ostudy způsobené nevčasnou transpozicí Směrnice v ČR. Celá situace navíc v kombinaci s případy, které skončily rozhodnutími soudu jako je rozsudek č. j. 6 A 71/2023- 110 (žalobce Ing. Pavel Kodym) nebo rozsudek č. j. 31 Af 34/2022-86 (žalovaný Generální finanční ředitelství) vytváří odrazující a smutný obraz zacházení s oznamovateli v Česku a vydává zcela protichůdný signál oproti zamýšlenému účelu souvisejících právních norem na ochranu oznamovatelů protiprávního jednání.
Oznamovatelka obdržela Vyjádření služebního orgánu ve věci a doplnění podkladů dle žádosti ze dne 01. 03. 2024 (dále jen „vyjádření služebního orgánu”) poté, co Městský soud v Praze rozsudkem č. j. 14 Ad 1/2023- 99 rozhodl o žalobě proti rozhodnutí personální ředitelky sekce pro státní službu Ministerstva vnitra ze dne 20. 10. 2022, č. j. MV-189391-9/SR-2021. Soud napadené rozhodnutí zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil žalovanému (dále jen „služební orgán”) k dalšímu řízení.
Soud ve shora uvedeném rozsudku nejvyššímu státnímu tajemníkovi (dále jen „NST”) uložil zejména zjistit a zdůvodnit, zda je třeba s žalobkyní zacházet jako s oznamovatelkou protiprávných činů, a to mimo jiné při aplikaci eurokonformního výkladu Nařízení vlády č. 145/2015 Sb. o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu (dále jen „Nařízení”). Dále má NST znovu identifikovat okruh aktuálně volných či uvolňovaných služebních míst, a označit ty z nich, které jsou pro převedení žalobkyně vhodné.
Tento podpůrný dopis reaguje na uvedené vyjádření služebního orgánu a žádá, aby se nejvyšší státní tajemník vypořádal s otázkou nepřímého účinku Směrnice (eurokonformního výkladu) s maximální obezřetností. NST by měl v tomto smyslu aplikovat Nařízení a vyhodnotit oznámení p. Chaloupkové z pohledu věcné působnosti a odvetných opatření. NST by se při tomto procesu měl věnovat všem zásadním informacím uvedeným v tomto podání, které vyjádření služebního orgánu opomíjí.
I. Fragmentace správních řízení
Roky trvající fragmentace na nepřeberné množství správních a soudních řízení zjevně nebyl záměr oznamovatelky. Oživení vidí zásadní potřebu zásahu a napravení stavu, a to uceleným způsobem. Jednotlivá řízení sama o sobě začínají postrádat smysl a točí se v kruhu (viz již čtvrté zařazení mimo službu). Přestože rozumíme tomu, že správní orgán i soud mají danou pravomoc a příslušnost, je v této věci nadmíru jasné, že spravedlnosti nebude učiněno zadost, neodpovíme-li na otázky, které stály na počátku této kauzy. Nezbývá než se postavit za oznamovatelku, když dochází k závěru, že je nadále cílem úmyslné odvety.
Služební orgán i nejvyšší státní tajemník by se měli zamyslet, jestli tak nejsou, byť nechtěně, součástí postupného relativizování a fragmentace kauzy, která čím dál více přestává dávat smysl, protože se v ní postupně vytrácejí silné argumentační body. Věříme však, že se nám v tomto podání podařilo důležité události kauzy zvýraznit a že se jimi bude NST zabývat.
Dle našeho přesvědčení nelze argumentovat v tom smyslu, že při prošetřování věci oznamovatelky, kde na samém počátku došlo k pochybení, jsou všechna navazující správní řízení izolovaná od tohoto řízení. Právě z důvodu níže vypočtených pochybení správních orgánů nelze vyloučit, že zařazení oznamovatelky mimo výkon služby není jen dalším z negativních následků odvetných opatření, ke kterému sice došlo na základě marného uplynutí doby, avšak běh času nebyl ve světle předcházejících událostí zdaleka jediným faktorem a jedinou relevantní právní skutečností.
V opačném případě by nejvyšší státní tajemník mohl vyslat do státní správy signál, že služebním orgánům stačí dostatečně dlouho vytrvávat v šikaně oznamovatelů, kteří upozorní na protiprávní jednání, aby protiprávní jednání nemusely řešit. Zároveň budoucím (či současným) státním zaměstnancům, kteří zvažují oznámení protiprávního jednání v rámci státní správy, bude vyslán vzkaz, že státní správa nemá zájem o to, aby se očišťovala od nekalých praktik zevnitř. A v neposlední řadě jde i o mezinárodní ostudu české státní správy, která raději vystrnadila ze svých řad člověka, který upozornil na korupční jednání umožňující právě tak citlivé téma, jako je nelegální migrace z Afriky.
II. Eurokonformní výklad – právní teorie
Nepřímým účinkem práva EU označujeme situaci, kdy aplikující orgán vykládá vnitrostátní normu ve světle unijního předpisu. Podle síly, jakou musí být výklad proveden, aby národní norma dosáhla cíle směrnice, můžeme rozlišovat tři typy nepřímého účinku.
Silný argumentační vliv unijní normy na výklad domácího předpisu označujeme jako nápravný souladný výklad. Nápravný nepřímý účinek se používá v situaci, kdy byl špatně implementován unijní předpis (nebo nebyl implementován vůbec) a národní norma tak není v souladu například se směrnicí. V těchto případech se aplikující orgán snaží najít řešení, jak tento nedostatek překonat a chybnou implementaci zahladit. Tento druh účinku, kdy je předpisu neslučitelnému s bezprostředně neaplikovatelnou unijní normou dáván nový eurokonformní výklad, je také někdy označován jako užší pojetí nepřímého účinku.
Připomínáme, že judikatura Soudního dvora Evropské Unie při výkladu vnitrostátního práva požaduje, aby vnitrostátní předpisy byly vždy vykládány tak, že úmyslem normotvůrce bylo dosáhnout plného účinku Směrnice.1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „Směrnice”) v čl. 2 odst. 1 uvádí taxativní výčet oblastí práva EU, jejichž porušení je možné oznámit (věcná působnost). Rozšíření věcné působnosti nad tyto oblasti však nezakazuje, naopak ve druhém odstavci uvádí: „Touto směrnicí není dotčena pravomoc členských států rozšířit ochranu podle vnitrostátního práva na oblasti nebo jednání, jež neupravuje odstavec 1.“ Vzhledem k tomu, že ČR v rozhodné době již měla existující ochranu oznamovatelů pro státní zaměstnance, jejíž věcná působnost byla širší, nezbývá než dojít k závěru, že právě tato úprava měla být aplikována eurokonformně.
1 Rozsudek SDEU ve věci C 334/092, Wagner Miret, bod 20 I
II. Eurokonformní výklad ve věci oznamovatelky
Pakliže služební orgán vyloučil přímý účinek Směrnice, měla být aplikována národní úprava ve světle Směrnice, tj. nepřímý účinek. Podle § 1 Nařízení oznamovatelka oznamovatelkou totiž je – zde „postačí“ oznámení podezření ze spáchání protiprávního jednání. Tento názor potvrzuje také bodech 52–53 rozsudku č. j. 14 Ad 1/2023- 99.
V bodě 53 shora uvedeného rozsudku soud uvádí:
Při rozhodování o zařazení žalobkyně mimo výkon služby nelze oddělit otázku, zda služební orgán pro žalobkyni našel vhodné volné služební od tvrzení o rozličném zacházení se žalobkyní, protože oznámila protiprávní jednání. V tomto duchu musí služební orgány důkladně zkoumat, zda podnět žalobkyně z roku 2019 lze považovat za oznámení protiprávního jednání, který je hoden ochrany prostřednictvím právě uvedených instrumentů, tzn. ochrany před odvetným opatřením, mezi které patří také zařazení mimo výkon služby (srov. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 1. 2024, č. j. 11 A 142/2023-44, body 21 až 23 či bod 26).
Vyjádření služebního orgánu se skutečně zabývá otázkou, zda je p. Chaloupková oznamovatelkou, závěry na str. 6 však považujeme za zcela zavádějící. Služební orgán zde zdůrazňuje, že všechna v dokumentu výše zmíněná šetření dospěla k závěru, že žádné protiprávní jednání, zejména ve vztahu k vydávání víz, zjištěno nebylo. Přitom Protokol z mimořádné vnitřní kontroly č. 22/2019/GI, který vyhotovila Generální inspekce a interní audit MZV ČR, v bodě 4.2 na straně 13 popisuje, že oznamovatelka kontrolní skupině předložila 7 žádostí o schengenská víza, ve kterých figurovala jedna osoba marockého původu jako zprostředkovatel (dále jen “zprostředkovatel”). Dvě z těchto žádostí skončily udělením víz (před nástupem oznamovatelky na místo konzulky) a v obou případech byly dané osoby zadrženy na letišti v Paříži a vráceny do Maroka. Pět dalších žádostí bylo zamítnuto oznamovatelkou, přičemž podle jejího oznámení na ni byl kladen nátlak, aby žádosti schválila.
Dle kontroly všech 7 žádostí vykazovalo vysokou míru migrační rizikovosti.
Naplňovaly mimo jiné následující znaky: formální nedostatky, absence rodinného a ekonomického zakotvení v zemi, neuvedení zaměstnavatele. V obou žádostech také absentovalo předložení potvrzení od zaměstnavatele a doklad o sociálním pojištění (povinné součásti žádosti dle harmonizovaného seznamu dle místní schengenské spolupráce jako doklad o vazbách na domovskou zemi). Ve zmíněných případech bylo také nedostatečné a nedůvěryhodné zdůvodnění účelu cesty a jejího průběhu. Byla zde vyznačena výjimka s přiloženým zcela nedůvěryhodným dopisem na hlavičkovém papíře výše zmíněného zprostředkovatele, který tvrdil, že žadatelé (bez řádného zaměstnání) se mají v ČR setkat s premiérem ČR a s představeným Ministerstva vnitra ČR (!).
Jsme přesvědčeni, že účelem a smyslem Nařízení bylo přijímat oznámení právě typově o výše uvedených skutečnostech. A že výše uvedený případ upozorňuje na jednání státního zaměstnance, které je v rozporu s právem a že dostatečný popis tohoto jednání byl také součástí oznámení. Tomu neodporuje ani fakt, že kontrola v závěrech konstatuje, že se nepotvrdil „trend zneužívání víz“ 2 ve spojitosti s výše zmíněným zprostředkovatelem. Jako zavádějící lze hodnotit již samotnou kontrolu, která se dle Protokolu nezaměřila na víza zprostředkovatele, ale na vzorek cca 100 víz převážně z roku 2019. V daném vzorku totiž nebyly hodnoceny žádné další vízové žádosti zprostředkovatele pana Bahaddou, jež byla předmětem oznámení. Výběr vzorku rozporuje také oznamovatelka s tím, že šlo již o dobu, kdy jako konzulka takové žádosti zamítala. Lidově řečeno, kontrola se dívala úplně jiným směrem, než kam oznámení ukazovalo. Protokol ale i tak nakonec správně konstatuje, že jakékoliv zapojení výše uvedeného zprostředkovatele do vízových žádostí je jednoznačně nežádoucím a důvěru postrádajícím jevem.
Vrátíme-li se tedy k závěru uvedenému na str. 6 vyjádření služebního orgánu, konstatujeme, že dle našeho názoru protiprávní jednání naopak zjištěno bylo, tj. docházelo k nezákonnému vydávání víz. Zde upozorňujeme na fakt, že protiprávní jednání není pouze jednáním, které naplňuje znaky trestného činu nebo přestupku. Zejména v případě veřejné správy se uplatňuje zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, kdy nepostupování dle předpisů a zásad je jednáním v rozporu s principy veřejné správy. Domníváme se pak, že účelem a smyslem Nařízení bylo ochránit i oznamování vydávání víz v tak absurdních situacích, jako je výše popsaný případ.
Izolujeme-li samotné oznámení nezákonného vydávání víz, které oznamovatelka učinila a které kontrola potvrdila – ocitáme se ve věcné působnosti Nařízení. Žádné ustanovení Směrnice zároveň nevylučuje, aby za oznámení bylo považován také podnět, který poukáže zčásti na protiprávní jednání, které se prokáže a zčásti na protiprávní jednání, které se neprokáže. To by bylo zcela proti smyslu Směrnice a Nařízení, ledaže by taková oznámení obsahovala úmyslně nepravdivé informace.
IV. Obrácené důkazní břemeno a odvetná opatření
Relevantní legislativa a judikatura:
Článek 21 odst. 5 Směrnice stanoví:
2 Protokol z mimořádné vnitřní kontroly č. 22/2019/GI, str. 19
V řízeních před soudem nebo jiným orgánem týkajících se újmy utrpěné oznamující osobou a za předpokladu, že tato osoba prokáže, že učinila oznámení či zveřejnění a utrpěla újmu, se má za to, že tato újma byla způsobena jako odvetné opatření za oznámení či zveřejnění. V takových případech je na osobě, která přijala opatření vedoucí k újmě, aby prokázala, že toto opatření se zakládalo na řádně odůvodněných důvodech.
V bodě 50 rozhodnutí č. j. 14 Ad 1/2023- 99 soud uvádí:
Soud nepovažuje za vypořádání této námitky poukaz žalovaného, že jádro sporu v řízení o zařazení žalobkyně mimo výkon služby se bez dalšího redukovalo na hledání a nenalezení vhodného volného služebního místa. Jako řádnou reakci na tuto konkrétní námitku nelze hodnotit ani strohý a nepodložený závěr, že argumentace žalobkyně vztahující se k okolnostem jejího odvolání ze ZÚ Rabat je spekulativní (s. 9 a 10 napadeného rozhodnutí).
1. Nezařazení žalobkyně na vhodné služební místo
Nejsme přesvědčeni o transparentnosti a objektivitě výběrových řízení na MZV ve stejné míře jako služební orgán. Audit dalšího oznamovatele Jana Čapka například zjistil, že v podkladech k výběrovým řízením se objevují k jednotlivým uchazečům poznámky ministerských šéfů jako „nesouhlasím“, „je nutno vyslat pár“ (tedy aby místo v cizině získal manžel či manželka) nebo „preferuji XY“ (to znamená jiného uchazeče). Podle Čapka v auditovaném období roku 2021 tak nebylo jasné, co vlastně rozhoduje o vítězi. Jestli úředníkova kvalifikace, nebo známosti. O této kauze informoval server seznamzpravy.cz.3
2. Zařazení žalobkyně mimo výkon služby z organizačních důvodů
Napadené rozhodnutí je již čtvrtým rozhodnutím o zařazení mimo službu. Jak také uvádí soud s odkazem na usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 1. 2024, č. j. 11 A 142/2023-44, zařazení mimo výkon služby je možné považovat za odvetné opatření. V této otázce zcela souhlasíme s bodem 53 rozsudku č. j. 14 Ad 1/2023- 99.
3. Šikana, bossing a následné převedení
Služebním orgánem opomíjeným faktem je postoj Ombudsmana ČR k průběhu prošetření stížnosti oznamovatelky státním tajemníkem. Ombudsman dospěl k závěru, že kontrola oznámené šikany a bossingu vůči oznamovatelce neproběhla správně. Ve vydaném stanovisku nazvaném „Závěrečné stanovisko s návrhem opatření k nápravě ve věci řízení stížnosti a oznámení týkajících se šikany a bossingu“ ze dne 18. dubna 2023, č. j.: KVOP-12093/2023 v bodě „C.1 Závěrečné hodnocení“ Ombudsman uvádí, že opatření státního tajemníka a prošetřovatelů nepovažuje za dostatečná. Dále uvádí, že nelze vyloučit, že zaměstnanci svá sdělení vyhotovili pod nátlakem nebo s obavou, že dojde k odvetě. Podle Ombudsmana nestačí, když osoba nařčená z šikany, ke svému vyjádření připojí vyjádření zaměstnanců, že k šikaně nedošlo. Ombudsman následně navrhl opatření k nápravě pro podobné situace do budoucna. Nesprávný průběh prošetření stížnosti však podle Oživení v podstatě znemožňoval vyloučení šikanózního jednání a bossingu vůči oznamovatelce. Vada, na kterou upozornil Ombudsman, je již nenapravitelná, proto je tvrzení služebního orgánu, že nedošlo k šikaně spekulativní. Narozdíl od oznamovatelky však služební orgán má povinnost unést důkazní břemeno a předložit důkazy o tom, že k odvetnému opatření nedošlo.
Máme-li odpovědět na otázku, zda je šikana či bossing odvetným opatřením, musíme eurokonformně vyložit § 1 Nařízení, podle kterého oznamovatel nesmí být v souvislosti s oznámením postižen, znevýhodněn nebo vystaven nátlaku. Toto ustanovení popisuje, jaké druhy odvetných opatření jsou zakázány a je v souladu s dikcí Směrnice, která v článku 19 stanoví demonstrativní výčet odvetných opatření. Jsme tedy toho názoru, že šikana a bossing spadá do působnosti Nařízení i Směrnice.
4. Dílčí shrnutí
Jediné nezařazení oznamovatelky na služební místo může být samo o sobě kvalifikováno jako odvetné opatření. Stejně tak je to s jejím zařazením mimo výkon služby, šikanózním jednáním a bossingem. Všechny tyto okamžiky jsou podloženy důkazy o menších nebo větších pochybeních, které však mohou skrývat klíčové poznatky. Právě z těchto důvodů Směrnice chrání oznamovatele institutem obráceného důkazního břemene.
Protože problém bagatelizace oznámení paní Chaloupkové započal ještě před jejím převedením ze služebního místa v Maroku zpět do České republiky 15. prosince 2019, má nyní nejvyšší státní tajemník před sebou nesnadný úkol prokázat, že tato jednání (a opomenutí) nejsou odvetou nebo jejím důsledkem.
V. Závěr
Na závěr vyzýváme, aby služební orgán opustil rétoriku, která způsobuje sekundární viktimizaci oznamovatelky a postavil se odpovědně k této kauze. Snaha poškodit oznamovatele namísto řešení předmětu oznámení je jev, který whistleblowing často provází. Dle našeho mínění se služební orgán dosud nevypořádal s faktem, že služba oznamovatelky byla po celou dobu její kariéry bezproblémová a kladně hodnocena, a to až do oznámení podezřelého jednání na ZÚ Rabat. Je také například zcela irelevantní, zda se oznamovatelka účastnila jako svědek v jiném soudním řízení, jak popisuje vyjádření služebního orgánu, a naprosto nadbytečné asertivní konstatování, že si oznamovatelka nevybrala možnost anonymního oznámení. Sám služební orgán vzápětí dodává, že tento fakt samozřejmě neměl žádný vliv na vydání jeho rozhodnutí. Pakliže tyto faktory neměly vliv, mohl si služební orgán ušetřit oněch komentářů a ostrakizace (která mimochodem také spadá do demonstrativního výčtu odvetných opatření v čl. 19 Směrnice).
Namísto toho má nejvyšší státní tajemník posoudit, zda se jedná o oznámení a zda došlo k odvetným opatřením. V obou případech služební orgán pochybil, protože nepoužil soudem doporučený eurokonformní výklad a neprojednal zásadní informace, které se jeho narativu nehodily. Namísto sjednání nápravy vyjádření služebního orgánu ignoruje fakta i zásadní argumenty Městského soudu. Žádáme, aby se nejvyšší státní tajemník vypořádal s otázkou nepřímého účinku Směrnice (eurokonformního výkladu) s maximální obezřetností. NST by se při tomto procesu měl věnovat všem zásadním informacím uvedeným v tomto podání, které vyjádření služební orgánu opomíjí.
Mgr. Šárka Zvěřina Trunkátová
Předsedkyně Oživení, z.s.
Oživení, z.s. oziveni.cz Tel: +420 608 732 091
Muchova 13 oziveni@oziveni.cz
160 00 Praha 6 fb.com/oziveni.cz IČO: 67 34 53 53
***
P.S.
I po dvou a půl roce po napsání tohoto dopisu, pokračuje MZV ČR a orgány státní správy v materiální a profesní likvidaci diplomatky dr. Jany Chaloupkové, o negativním vlivu na její zdraví nemluvě. Aktuální popis stavu této ostudné kauzy následuje. Tučně zvýrazněný text JŠ.
