Článek
V současné době jsou v souvislosti s přezkumem opozicí napadané právní úpravy mimořádné valorizace důchodů k červnu 2023 v médiích rozebírány zejména otázky (i) naplnění podmínek stavu legislativní nouze, ve kterém byla tato novela zákona o důchodovém pojištění (zjednodušeně nadále jako ustanovení „§ 67ca“) přijata, (ii) okamžiku, ke kterému vzniká nárok na valorizovaný důchod, nebo (iii) existence legitimního očekávání na valorizaci důchodu u jeho příjemce. Co se ale neřeší, jsou následky případného vyhovění ústavní stížnosti skupiny opozičních poslanců Ústavním soudem. Byly by důsledky zrušujícího rozhodnutí skutečně takové, jak je prezentují právě opoziční poslanci???
Ústavní soud ve své roli negativního zákonodárce má pravomoc rozhodnout o zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení, jiným způsobem (např. nahrazením textu ustanovení novým textem) rozhodnout nemůže. Podle vlastní judikatury Ústavního soudu[1]pak má takový derogační nález účinky ex nunc, tedy do budoucna, a to z důvodu, že zpětnému zrušení brání požadavek na zachování právní jistoty.
Jaké mohou být faktické následky hypotetického zrušení ustanovení § 67ca zákona o důchodovém pojištění, které vyvolalo politické kontroverze a které je předmětem ústavní stížnosti podané skupinou opozičních poslanců, Ústavním soudem na výši důchodů? Varianty jsou možné v podstatě tři:
- dojde k dopočítání výše důchodů dle původní právní úpravy platné před novelizujícím ustanovením § 67ca (u mnoha, nikoliv však všech, důchodců tedy k navýšení důchodu) a tato výše bude vstupovat i do valorizací následujících, tj. i do řádné valorizace k lednu 2024;
- nedojde k dopočítání důchodů za období od valorizace dle novelizujícího ustanovení § 67ca do dne jeho zrušení určeného Ústavním soudem, ale výše důchodů podle legislativního stavu před zrušením ustanovení § 67ca se bude ode dne rozhodnutí Ústavního soudu (nebo dne pozdějšího, jím určeného) užívat pro výpočet důchodů, zohlední se přitom i řádná valorizace k lednu 2024; anebo
- nedojde k dopočítání důchodů a ode dne určeného v nálezu Ústavního soud se bude postupovat jakoby valorizace důchodů podle ustanovení § 67ca vůbec neproběhla, s odkazem na účinky derogačních nálezů ex nunc však snad bez rizika povinnosti vracet zvýšené a vyplacené důchody.
S těmito variantami se ale dále pojí další otázky týkající se skutečně vyplacené, popřípadě doplacené výše důchodů jednotlivým důchodcům.
Otázka: Je pravděpodobné, že Ústavní soud rozhodne s odloženou účinností svého nálezu? Ano. (Jinak jsou totiž derogační nálezy účinné ode dne jejich vyhlášení ve Sbírce zákonů.)
Je nutné si uvědomit, že zrušením ustanovení § 67ca jej samozřejmě nelze dále aplikovat. Pro uplatnění mimořádné valorizace podle právní úpravy ve znění předcházející změně provedené přijetím § 67ca však bude chybět nezbytné nařízení vlády, bez nějž však Česká správa sociálního zabezpečení nebude moci jednotlivé důchody spočítat a jednotlivým důchodcům pak výše důchodů oznámit (popř. v případě, že s oznámenou výší nebude důchodce souhlasit, o výši důchodu pak rozhodnout). Jednoduše tak bude chybět legislativou předpokládaný podklad pro určení jednotlivých důchodů. (Původní úprava mimořádných valorizací však „naštěstí“ v zákoně zůstává, ustanovení § 67ca totiž mimo doplněno jako jednorázové a obecnou úpravu mimořádných valorizací nezrušilo – není tak nutno se zaobírat otázkou „obživnutí“ novelizujícím ustanovením zrušeného ustanovení po zrušení novelizujícího ustanovení nálezem Ústavního soudu.) Ústavní soud proto musí vládě poskytnout čas na vydání zákonem předpokládaného nařízení vlády a ČSSZ pak čas na určení jednotlivých důchodů.
V případě, že by Ústavní soud ustanovení § 67ca zrušil, je proto pravděpodobné, že by tak učinil s určením budoucího data účinnosti důsledků svého nálezu. (A to i s vědomím varianty, že se po tuto dobu dopočítává výše důchodů nebude.) Je totiž evidentní, že jakmile by nález nabyl své účinnosti, oznámení (resp. případná rozhodnutí) o výši konkrétního důchodu jeho konkrétního příjemce by nadále nebylo vykonatelné, proto by musel být dán České správě sociálního zabezpečení potřebný čas, aby nové oznámení (resp. rozhodnutí) vyhotovila a seznámila s nimi konkrétní příjemce.
Otázka: Je nezbytné, aby byly dopočítány důchody za období od valorizace provedené podle § 67ca do dne účinnosti derogačního nálezu Ústavního soudu? Není.
Neexistuje jasná odpověď na poměrně zásadní otázku, zda a jak by byla řešena situace důchodů vyplácených v období mezi valorizací provedenou podle § 67ca a účinností nálezu Ústavního soudu. S ohledem na časové účinky derogačního nálezu byly tyto důchody totiž vypláceny v souladu s platnými a účinnými právními předpisy. Naprostá většina příjemců důchodů v rámci svých individuální práv nijak nebrojila proti oznámeným výším svých důchodů, proto „nezaktivovala“ zákonem předpokládaný postup přezkumu výpočtu valorizačního zvýšení důchodu ústícího do rozhodnutí o valorizované výši, popř. jeho následující přezkum soudní.
Pokud konkrétní příjemce důchodu nebrojil proti oznámenému (resp. rozhodnutému) důchodu po mimořádné valorizaci podle ustanovení § 67ca, nedomnívám se ani, že by se mu otevřela cesta náhrady škody podle zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. I podle judikatury Ústavního sodu totiž legislativní činnost nemůže být nesprávným úředním postupem podle toho zákona. A orgány ČSSZ nemohly vyměřovat starobní důchody podle právní úpravy platné před přijetím § 67ca (i kdyby z nějakého důvodu chtěly), neboť jim k takovému postupu chybělo relevantní nařízení vlády. Proto ani postup těchto orgánů není možno považovat za nesprávný, nezákonný. Jinou individuální cestu k „doplacení“ konkrétního důchodu pak nevidím.
Případné „doplácení“ rozdílů důchodů by proto bylo spíše politickým rozhodnutím než právní povinností. Navíc s rizikem hodnocení souladu tohoto kroku s platným a účinným právním řádem.
Otázka: Byl by případný úspěch ústavní stížnosti skupiny opozičních poslanců pozitivní zprávou pro všechny starobní důchodce? Nebyl.
Je vhodné totiž doplnit, že i případné vítězství názoru opozičních poslanců před Ústavním soudem může fakticky poškodit určitou skupinu starobních důchodců. V případě, že tato ústavní stížnost u Ústavního soudu uspěje tak, jak si představují, negativně bude postižena skupina seniorů, kteří pobírají velmi nízké starobní důchody. Orientační hranice mezi pozitivním a negativním dopadem novely leží na hranici zhruba 8.000 Kč, když například u starobního důchodu v této výši je novelizované znění pro seniora příznivější o 36 korun[2]. Důvodem je posílení solidárního principu ve valorizaci podle novelizovaného ustanovení zákona. Tato skupina důchodců sice není početná, nicméně ani zanedbatelná, v roce 2022 se jednalo o 11.482 mužů a 17.841 žen[3].
Pozitivní zprávou pro tuto skupinu starobních důchodců by však bylo, že s odkazem na výše uvedené časové účinky derogačního nálezu (ex nunc) by však u těchto starobních důchodců neměly být ohroženy již vyplacené starobní důchody.
[1] Např. nález sp. zn. Pl. ÚS 31/96.
[2] Viz důvodová zpráva k návrhu zákona, str. 10. Dostupný z: https://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=223829[cit. 09.01.2024].
[3] Počty starobních důchodů s důchodem do 7.999 Kč (včetně) vyplácených sólo dle Statistické ročenky z oblasti důchodového pojištění 2022 vydané Českou správou sociálního zabezpečení. Dostupné z: https://www.cssz.cz/documents/20143/99587/2022_Statistick%C3%A1%20ro%C4%8Denka%20z%20oblasti%20d%C5%AFchodov%C3%A9ho%20poji%C5%A1t%C4%9Bn%C3%AD%20za%20rok%202022.pdf/c4b3c136-17c2-8913-8a24-dafda6bc60bf[cit. 09.01.2024].
