Děsivé vyhlídky: problémy implementace nařízení EU do českého právního řádu

Tento text pojednává o současných problémech spojených s implementací nařízení EU v českém kontextu. Pro pochopení textu je důležité znát základní rozdíl mezi nařízením EU a směrnicí EU. Autor tento rozdíl také vysvětluje v části „Struktura práva EU“.

Evropské právo čelí výzvě, kterou nebude jednoduché vyřešit.

V poslední dekádě začaly instituce EU při produkci legislativy upřednostňovat legislativní formu nařízení před směrnicemi. To však kvůli bezprostřední účinnosti nařízení EU vytváří problém v případě, že jsou v jejich znění využité formulace, které implikují úpravu právního řádu. Dochází tím ke slučování „směrnicového“ jazyka, který vnitrostátní akt vyžaduje, s jazykem unifikačním (standardně používaným v nařízeních), který má být pro všechny členské státy platný bezprostředně. Počet nařízení obsahujících „smíšený“ jazyk se navíc v poslední dekádě razantně navýšil.

Článek nejprve představuje základní rozdělení unijního práva. Uvozuje současnou situaci a snaží se strukturovaně pojmenovat příčiny projednávaného problému v českém kontextu. Dále se zabývá možným vývojem situace. Cílem je problematiku blíže popsat a představit – v žádném případě text neobsahuje řešení tohoto problému.

Právo Evropské unie (komunitární právo) se dělí na dvě hlavní části – primární a sekundární, které jsou dnes častěji nazývané jako Právní akty Unie. Primárním komunitárním právem se myslí především smlouvy EU, ale i další dohody. Jedná se o smlouvy, které jsou uzavřeny mezi všemi členskými státy a odpovídají právní formě smluv. Primární právo EU je základním pilířem celého společenství

Sekundární právo neboli Právní akty Unie, vychází ze smluv EU a je vytvářené dle postupů, zakotvených ve smlouvách EU. V zakládajících smlouvách bylo stanoveno 5 typů právních aktů, které se dále dělí na právně závazné (nařízení, směrnice, rozhodnutí) a právně nezávazné (doporučení a stanoviska).

Vzhledem k našemu tématu se zaměřme na rozdíl mezi nařízením a směrnicí. Nařízení je aktem, jenž je automaticky platný ve všech členských státech ve stejné podobě, a někdy poskytuje prostor pro přijetí doplňkové národní legislativy. Směrnice stanovují závazné cíle, jichž mají dosáhnout členské státy, jimž jsou určeny. Členské státy si mohou vnitropolitickým rozhodnutím zvolit, jaký způsob považují za vhodný k dosažení těchto cílů.

Nezapomeňme také na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále SDEU). Pro toto téma je důležité především jedno rozhodnutí – rozsudek SDEU 1973–C-34/73 Variola stanovující bezprostřední účinnost nařízení na právní řády členských států. Zároveň jsou zde důležité předpoklady o implementaci nařízení, které však vyžadují úpravy právního řádu. Velké množství vydávaných nařízení, které jsou bezprostředně účinné, tak při současné situaci kvůli výše zmíněným problémům, ohrožují jeden ze základních principů unijního práva – právní jistotu.

V roce 2023 vydaly instituce Evropské unie téměř dva a půl tisíce právních aktů (včetně pozměňovacích návrhů). Z toho bylo 2282 právně závazných (nařízení, směrnice, rozhodnutí) a 55 právně nezávazných aktů (stanoviska a doporučení). Při takovém množství nové legislativy, které je každoročně třeba implementovat do českého právního řádu, vzniká velké množství potíží.

Problémy implementace nařízení EU mají dvě roviny. Smývání rozdílů mezi zněním nařízení a směrnice a vztah českého právního řádu k situaci jsou dvěma liniemi, které nám pomohou problémy implementace odkrýt. Základem všeho je ovšem právě obří množství vydávaných aktů, které nejsou naše instituce schopné implementovat včas.

K této situaci nepřispívá ani fakt, že se zmenšují rozdíly mezi zněním nařízení a zněním směrnice. To v praxi znamená, že se instituce Unie v poslední dekádě častěji uchylují k vydávání nařízení, které jsou z části formulované jako směrnice. Tím se tvoří velké problémy při jejich implementaci – zatímco směrnice musí být upraveny do právního řádu parlamentem, nařízení jsou účinné ihned po jejich uvedení v platnost.

Zajímavý je také vztah českého právního řádu. V roce 2001 byla upravena Ústava ČR, která zemi připravila pro vstup do EU. Byl přidán čl. 10a Ústavy. Zmiňme případ Cukerné kvóty III. z roku 2003, který je jedním z nejdůležitějších judikátů Ústavní soudu ve vztahu k právu EU. ÚS se v něm zabýval základními otázkami vztahu vnitrostátního práva a práva EU. Podnět k soudu podala skupina poslanců, která se odvolávala proti novému nařízení vlády, jež regulovalo produkci cukru (dle unijních předpisů). Soud zdůraznil, že není oprávněn posuzovat unijní normy, které spadají do výlučné pravomoci SDEU a připomněl přednost unijního práva před vnitrostátním.

Dále uvedl, že přenesení pravomocí na unijní orgány je pouze podmíněné a že je omezeno zachováním suverenity státu jako originálního nositele pravomocí. Skutečnost, že i ústavní předpisy je nutno vykládat v souladu s unijním právem, ÚS potvrdil. Uvedl, že „Ústavní soud v této oblasti interpretuje ústavní právo s přehlédnutím k principům plynoucích z práva komunitárního“.

Pro české právo má toto potvrzení jeden důležitý důsledek – unijní právo je tomu českému nadřazené. Český právní řád tak implementuje veškeré unijní předpisy, pokud přímo neohrožují státní suverenitu (čemuž ale legislativní proces EU zamezuje – například institutem veta). Tuto implementaci provádí skrze úpravu stávajících právních norem, či tvorbou nových.

Implementace práva, zejména pak adaptace českého právního řádu na nařízení, je tak ve výsledku cestou hledání „nejméně špatného řešení“. O problémech je ale potřeba diskutovat a alespoň se pokusit o jejich akceptovatelnou nápravu. Zda jsou v současné době volené cesty správné, ukáže čas. Musíme připustit, že implementace nařízení je velmi složitou činností, která se vyvíjí.

Řešení současné situace při implementaci nových předpisů jsou dvě. Buď jsou založena na odkazech na genericky vymezený přímo použitelný předpis Evropské unie, nebo na odkazech na jednotlivé konkrétní články nařízení. Vzhledem k tomu, že mnohé odvozené akty Evropské komise k základním aktům EU ve formě nařízení se teprve tvoří, je nutné se smířit s tím, že volbu daného zvoleného řešení prověří až budoucí přímo použitelná nařízení a aplikační praxe. Nemožnost při tvorbě české prováděcí úpravy k nařízením určit jedno jediné správné řešení vyvolává určitou míru nejistoty, což jistě není konformní situace.

Co ale jisté je? Současná situace začíná být neúnosná. Tendence evropských orgánů, které tíhnou od institutu směrnice k nařízení, a přitom měnící jejich vlastní podstatu, narušuje základní principy unijního práva. Jestliže k tomu přidáme i logickou nadřazenost práva EU nad právem vnitrostátním, připravujeme si půdu pro velký problém.

Nenechme bez povšimnutí, že čelní představitele EU současná situace nijak nevzrušuje a množství vydané legislativy se každoročně zvyšuje. Zůstává zde tedy otázka, zda by se neměla současnou situací začít zabývat česká politická reprezentace. Aktuální stav není rozhodně dlouhodobě zvladatelný.

Je to největší z výzev, kterým EU v současnosti čelí. Je to výzva skrytá a nesmíme dopustit, aby se stala krizí. EU musí zůstat silná, obzvlášť v této době.

Alexander Bürgermeister