Kdo může za povinnou solidaritu v migračním paktu

Nebylo by korektní tvrdit, že migrační pakt neobsahuje nic dobrého. Ale ve svém celku to není dobrý počin. Hlavním problémem je povinná solidarita, jejímž účelem je rozložení migrační zátěže mezi členské státy EU.

Návrh migračního paktu Evropská komise předložila už v září 2020. Ale nedařilo se jí pakt posunovat dál. Až přišlo francouzské předsednictví v první polovině roku 2022 a hned po něm to české ve druhé polovině téhož roku. A iniciativní Vít Rakušan.

Součástí administrativy Evropského parlamentu je útvar nazvaný Think Tank, který pro poslance a veřejnost vydává různé analýzy a přehledy. Jedním z takových podkladů je materiál „Solidarita v azylové politice EU“, který v původní verzi z ledna 2023 obsahoval zajímavé informace o aktivitách českého předsednictví. Z aktualizované verze tyto informace neznámo proč zmizely. Na obr. 1 je klíčová část původní verze, ze které vyplývá následující.

Červen 2022, tj. ještě před začátkem půlročního českého předsednictví. Čtyři po sobě jdoucí předsednictví, české mezi nimi, uzavřela dohodu, že migrační pakt společně protlačí. Nikdo české zástupce nenutil, ale přesto se k tomu zavázali. Tím francouzské předsednictví odblokovalo projednávání migračního paktu. České předsednictví navázalo a pod vedením Víta Rakušana přišlo s později schváleným modelem povinné solidarity.

Vít Rakušan loni v Poslanecké sněmovně svou roli zlehčoval: „Francouzské předsednictví odblokovalo to vyjednávání jako takové, my jsme potom nastoupili jako předsednická země a začali jsme v tom procesu přípravy finálního textu nějakým způsobem postupovat dál. Ale je nepravdivé a nepřesné říkat, že české předsednictví řešilo solidaritu. Legislativně tento text týkající se solidarity prokazatelně nebyl připravován českým předsednictvím.“ Jenže materiál Evropského parlamentu (obr. 1) hovoří vcelku jasně: „V září 2022 české předsednictví předložilo Radě EU návrh trvalého mechanismu solidarity, který byl následován materiálem Cesta kupředu.“ Ano, paragrafové znění povinné solidarity vzniklo až po českém předsednictví, ale jeho věcné zadání vzniklo během něj. Pod vedením Víta Rakušana.

Září 2022, tj. již během českého předsednictví. Vít Rakušan, přestože nemusel, přichází s materiálem Cesta kupředu. Trvalý mechanismus solidarity, ale v jiné podobě, byl už v původním návrhu Evropské komise ze září 2020. Protože byl nepřijatelný, byl i s celým paktem u ledu. A mohl tam také zůstat. Jenže Vít Rakušan to viděl jinak. Jak sám prohlásil koncem června 2023: „Za ČR jsem podobu této dohody (tj. migračního paktu – pozn. autor) vyjednával už v době našeho předsednictví a ještě v předvečer jejího schválení jsem se, troufnu si říct významně, zasadil o dosažení takové podoby, která byla přijatelná pro naprostou většinu členských států. Jsem na to bez přehánění pyšný.“

Po celou dobu projednávání migračního paktu byl na členské státy vyvíjen tlak, aby přistoupily na povinné relokace. Tedy aby přistoupily na povinné přemisťování a přijímání migrantů, protože právě to relokace znamenají. Jedna relokace rovná se jeden přemístěný migrant z jednoho členského státu do jiného. Relokacím se členské státy nakonec ubránily, ale za cenu kompromisu. Každý členský stát bude muset každý rok slíbit, že na sebe vezme určitý podíl solidarity z celkového množství, které stanoví orgány EU. Na Českou republiku vychází podíl zhruba 2 %.

Členské státy si budou samy vybírat, jak svůj podíl splní. Zda relokacemi, nebo namísto relokací finančním příspěvkem anebo, pokud o to bude zájem, věcnou pomocí. Každoročně se tedy budou zavazovat buď k relokacím, nebo k zaplacení finanční částky za každou nepřislíbenou relokaci (výchozí sazba je 20 tisíc Eur za jednu nepřislíbenou relokaci), případně k věcné pomoci.

I přesto, že povinné relokace nakonec v migračním paktu nejsou, je na ně kladen důraz. Relokací se bude muset každý rok nasbírat tolik, kolik stanoví svým rozhodnutím Rada EU. To bude vždy minimálně 30 tisíc relokací na celou EU. Jinak řečeno, migrační pakt požaduje, aby bylo každý rok z migračně přetížených členských států přemístěno nejméně 30 tisíc migrantů do ostatních členských států EU.

Ovšem, co když nebude přislíbeno dost relokací, nebo se jich dost neprovede? Tento problém řeší tzv. povinné offsety, které budou nepřislíbené nebo neprovedené relokace nahrazovat. Povinné offsety jsou složitý, ale důležitý mechanismus. Kdyby v migračním paktu nebyl, stačilo by nepřislíbit žádnou relokaci a nebyli bychom nuceni přijmout žádného migranta. Museli bychom sice platit, ale migranty bychom přijímat nemuseli. Jenže přišel český ministr vnitra, který navrhl a prosadil povinné offsety.

Jedna z největších promigračních politických neziskovek ECRE vydala analytický materiál, ve kterém uvádí, že povinné offsety v návrhu Evropské komise původně nebyly a že s nimi přišlo až české předsednictví. Hned v úvodu Rakušanova materiálu Cesta kupředu se píše (obr. 2): „České předsednictví plynule pokračuje v jednáních o migračním paktu… Práce… …vykazuje pozitivní pokrok… Na základě dosaženého pokroku a posledního vývoje by české předsednictví rádo zaměřilo debatu… …na tři témata…“ Jedním z nich byla právě povinná solidarita a její součást – povinné offsety (obr. 3).

Než si vysvětlíme, co povinné offsety vlastně jsou, povíme si, kdy se tento mechanismus aktivuje.

K aktivaci mechanismu povinných offsetů dojde, pokud členské státy dohromady nepřislíbí nebo neprovedou dostatek relokací. Zopakujme si, že počet relokací, které budou muset být provedeny, stanovuje svým rozhodnutím Rada EU. Ta ale může stanovit jen tolik relokací, kolik jich dohromady v daném roce přislíbí členské státy. Tak to aspoň vidí většina výkladů migračního paktu. Nutno ovšem poznamenat, že pakt nejspíš nevylučuje ani výklad, podle kterého může Rada EU kvótu relokací v některých situacích schválit i vyšší. Ale to nyní ponechme stranou.

Když tedy členské státy relokací nepřislíbí dostatek, nebo jich sice dostatek přislíbí, ale nakonec jich dostatečný počet neprovedou (tj. migranty k sobě z členského státu, který je pod migračním tlakem, z nějakého důvodu ve stanoveném počtu nepřemístí), nastupují povinné offsety, aby chybějící relokace nahradily.

Jaký počet relokací je dostatečný? Je to 60 % z počtu, který stanoví Rada EU, vždy však minimálně 30 tisíc migrantů. Je-li tedy počet provedených relokací nižší než tato hranice, aktivuje se mechanismus povinných offsetů.

Stručně řečeno, je to povinnost vyřídit žádost o azyl u migranta, který se zrovna nachází na území členského státu, kterému je offset nařízen, přestože by žádost tohoto migranta měl vyřídit jiný členský stát, což je zpravidla stát prvního vstupu na území EU. Členské státy prvního vstupu jsou nejčastěji jihoevropské země. Offset tedy znamená, že na členský stát, kterému je nařízen jako náhrada za neprovedenou relokaci, přejde povinnost vyřídit žádost o azyl.

Jeden offset nařízený třeba České republice znamená, že Česká republika musí jednomu z migrantů, který je zrovna fyzicky na jejím území, vyřídit jeho žádost o azyl, i když by to za jiných okolností nedělala a migranta by buď pustila dál do Evropy, nebo vrátila zpět do země prvního vstupu na území EU. Volně lze říct, že provedení offsetu pro migranta znamená nucené a trvalé uváznutí v členském státě, kde se zrovna nachází. Tento členský stát pak musí povinně vyřídit jeho žádost o azyl. To ve většině případů znamená přiznání nějakého druhu azylu (přesněji mezinárodní ochrany) a tím i právo a současně povinnost v takovém členském státě zůstat.

Jinak řečeno, pokud bude muset členský stát na migranta zrovna na jeho území přítomného použít offset, povede to většinou k nucenému přijetí takového migranta. Tedy ke ztrátě možnosti ho poslat dále do Evropy, nebo vrátit zpět do země prvního vstupu. Vít Rakušan to loni v Poslanecké sněmovně komentoval slovy: „…nepodsouvejme prosím tohle strašení do české veřejnosti. Není to tak. Není to tak! Povinné přijímání migrantů ten migrační pakt neobsahuje.“

Nejde předem napsat, kolik offsetů se bude rozdělovat, pokud bude mechanismus povinných offsetů aktivován. Bude záležet na aktuální ochotě členských států dobrovolně se zavazovat k relokacím a na jejich schopnosti své závazky plnit.

Ochota členských států slibovat relokace nejspíš nebude velká a v čase bude klesat. Lze očekávat, že hlavně migračně přetížené členské státy budou vyvíjet silný politický tlak, aby se ostatní členské státy aspoň k nějakým relokacím zavazovaly. V této souvislosti stojí za to připomenout, že migračně nejzatíženější státy EU jsou současně ty největší, tedy s největší hlasovací silou v orgánech EU. Jejich tlaku na „dobrovolné“ slibování relokací nebude lehké vzdorovat. Ale vraťme se k povinným offsetům.

Povinných offsetů se mezi všechny členské státy, tedy i mezi ty, které nepřislíbily ani jednu relokaci, rozdělí tolik, kolik jich bude chybět do výše uvedené hranice. Tedy do 60 % z počtu relokací stanoveného Radou EU nebo do 30 tisíc podle toho, co z toho bude vyšší číslo.

Dejme tomu, že v určitém roce Rada EU stanoví, že se má provést jen předepsané minimum 30 tisíc relokací v celé EU. Jenže členské státy jich provedou pouze 10 tisíc. Povinnými offsety tedy bude nahrazeno 30 tisíc mínus 10 tisíc, tj. 20 tisíc relokací. Protože na Českou republiku připadá podíl cca 2 %, znamená to, že bude v takovém případě povinna provést 400 offsetů (2 % z 20 tisíc). To znamená, že 400 migrantům, kteří budou v době aktivace povinných offsetů fyzicky přítomni na našem území, budou české azylové úřadu muset v takovém případě vyřídit žádost o azyl. Většina z nich pak u nás i zůstane.

Kdyby české předsednictví chtělo, nemuselo naskočit francouzskému předsednictví na jeho nápad odblokovat migrační pakt, nemuselo se snažit najít shodu v oblasti povinné solidarity, nemuselo přicházet s mechanismem povinných offsetů atd. Migrační pakt byl schválen těsně před loňskými volbami do Evropského parlamentu. Zdržení jednání o migračním paktu, což mělo české předsednictví do značné míry ve své moci, mohlo způsobit odsun finálních jednání a schválení paktu až za loňské volby. A to by dost možná znamenalo, že by v této nedobré podobě nebyl nikdy schválen.

Zopakujme si, že dostane-li stát přidělen povinný offset, bude ho muset aplikovat jen tehdy, pokud na svém území nějakého nelegálního migranta bude mít. Pokud žádného mít nebude, offset sice členský stát bude mít nařízen, ale nebude ho muset provést. Nebude totiž jak. Tak aspoň argumentuje české Ministerstvo vnitra. Nad povinnými offsety mává rukou s tím, že u nás stejně žádní migranti nejsou, takže se nás riziko povinných offsetů netýká. Jenže je to doopravdy tak? A pokud je, musí to tak být vždy?

Německo už delší dobu provádí namátkové hraniční kontroly. Pravděpodobný budoucí německý kancléř Friedrich Merz ještě před předčasnými volbami zkoušel prosadit výrazné zpřísnění migrační legislativy. Zradili ho vlastní poslanci, ale je dost pravděpodobné, že to bude zkoušet i po volbách. Je proto třeba počítat s tím, že německé hranice budou čím dál méně průchodnější.

Výrazné zpřísnění ochrany německých hranic a vůbec německé migrační politiky pro Českou republiku znamená velké riziko, že v případě aktivace povinných offsetů, začne v České republice narůstat počet migrantů. Kvůli neprostupnější česko-německé hranici bude více migrantů chtě nechtě zůstávat na našem území. Budou proto stoupat počty těch, kteří nakonec vezmou zavděk azylem v České republice, ale hlavně těch, které na našem území zastihne aktivovaný mechanismus povinných offsetů. U takových migrantů pak bude vysoké riziko, že je budeme muset povinně přijmout. Mimo krizové situace jen v určitém počtu. V krizových situacích možná všechny. Povinné offsety se v takových situacích budou projevovat podobně jako povinné migrační kvóty.

Právní výklad povinných offsetů halí mlha nezodpovězených otázek. Na ty klíčové Evropská komise odpovídá nejednoznačně, nebo vůbec. Proto je lepší hovořit o vysokém riziku spíše než o jistotě. Nicméně veškeré dosud dostupné výklady říkají, že k tomu, aby se migranta povinný offset vztahoval, postačuje jeho pouhá fyzická přítomnost na území členského státu, kterému bude povinný offset přidělen. Pokud skutečně postačuje pouhá fyzická přítomnost migranta, pak jsou povinné offsety vážný problém.

Migrační situace v Evropě se stále zhoršuje. Lze očekávat, že členské státy budou stále méně ochotny, pokud vůbec, se dobrovolně zavazovat k relokacím. S tím poroste riziko, že stále častěji a ve stále větší míře bude docházet k aktivaci povinných offsetů. Migrační pakt z právního hlediska skutečně neobsahuje povinné kvóty, ale obsahuje mechanismus povinných offsetů, který, jak jsme si ukázali, se jako kvóty může za určitých okolností chovat. Jsou to vlastně kvóty de facto. Kombinace výrazně zpřísněné německé, ale i rakouské, migrační politiky s povinnými offsety znamená vysoké riziko začátku postupného zavlékání migrační katastrofy i do České republiky.

Vyšlo v časopise TO.