Metodika nákupu ve veřejné sféře

Úvod

Nákup předmětů jakéhokoliv charakteru ve veřejné sféře podléhá určitým náležitostem, kterými se musí jednotliví zadavatelé řídit. Jedná se zejména o zajištění transparentního, hospodárného a efektivního využívání veřejných prostředků při nákupu dodávek, služeb a stavebních prací. Tato pravidla jsou uvedena především v zákoně o zadávání veřejných zakázek č. 134/2016 Sb., v pozdějších novelách a zněních (dále jen ZZVZ), který stanovuje podmínky výběru určitého dodavatele na základě výběrových řízení.

Zákon jen velmi věcně popisuje povinnosti, pravidla a další nařízení, ale nevysvětluje celkový kontext, který je důležitý pro pochopení souvislostí. Zadávací podmínky výběrového řízení vznikají jako slepenec cílů jednotlivých rozhodovatelů (lékař, technické oddělení, nákupní oddělení, management nemocnice, pacient atd.). Vytváří je pracovník, který většinou nemá právní vzdělání a nemusí rozumět záměrům jednotlivých zákonů. Z tohoto důvodu vznikla Metodika veřejného nakupování, která tyto souvislosti vysvětluje i na příkladech dobré a špatné praxe. Jakákoliv veřejná organizace tak má poměrně podrobný návod k pochopení záměrů jednotlivých paragrafů zákona o zadávání veřejných zakázek, ale i dalších souvisejících s nákupy.

Metodologie

Zdroj dat

Autor článku pracuje v oblasti prodeje ve zdravotnictví přes 20 let a účastní se výběrových řízení na nákup zdravotnické techniky v rámci České republiky. Pro podání jakékoliv nabídky v rámci veřejného sektoru (ale i v tom soukromém) musíte dbát zadávacích podmínek, které zadavatel stanovil, ale znát také povinnosti, ale i práva, která ze ZZVZ vyplývají.

Zdrojem těchto dat jsou osobní zkušenosti autora, ale i aktuální (již druhé) vydání Metodiky veřejného nakupování, která vysvětluje dobrou praxi vytváření zadávacích podmínek v různých podmínkách na základě příkladů z praxe. Metodika je veřejně přístupná na tomto odkaze https://www.mfcr.cz/assets/attachments/2024-12-02_Metodicky-pokyn-CHJ-c-3-v-2-0.pdf.

Výsledky

Metodika veřejného nakupování (2024) uvádí, že jejím cílem je: „poukázat na komplexnost veřejného nákupu, který není jen o dodržení procesního postupu dle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále také „ZZVZ“), ale zahrnuje i celou řadu dalších činností realizovaných před i po samotném zadávacím procesu.“ (Obrázek 1.)

Organizace, která vyhlašuje soutěž o nákup předmětu zakázky musí postupovat dle principu 3E (první písmena z anglických slov viz níže), tedy zachovávat:

· HOSPODÁRNOST (Economy), čímž se rozumí použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů,

· EFEKTIVITU (Efficiency), čímž se rozumí použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění,

• ÚČELNOST (Effectiveness), čímž se rozumí použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů.

Obrázek 1.

Principy 3E v rámci veřejného nakupování

Zdroj: Metodika veřejného nakupování (Ministerstvo financí ČR), 2024

Na obecnou otázku, co je účelné, hospodárné a efektivní, neexistuje žádná rychlá, jednoduchá a univerzální odpověď. Jedná se vždy o konkrétní úvahu zadavatele v daném čase a situaci pro daný druh pořizovaného zboží či služby.

Metodika dále popisuje konkrétní role a odpovědnosti jednotlivých útvarů (Obrázek 2.), která by měla být upravena důrazně v interních předpisech organizace (směrnice, organizační řád apod.). Předpokladem funkčního, věcného a efektivního posouzení veřejné zakázky je, kromě jasně vymezených rolí a odpovědností, také jasné nastavení komunikace a schvalovacích pravidel.

Obrázek 2.

Životní cyklus veřejného nákupu v organizační struktuře organizace

Zdroj: Metodika veřejného nakupování (Ministerstvo financí ČR), 2024

V metodice dále najdeme odkazy na další zásady, kterými se organizace zadávající veřejné zakázky musejí řídit. Týká se to zejména zásad transparentnosti, nediskriminace, rovného zacházení a environmentálně odpovědného zadávání a inovací. Tyto zásady mají původ v článku 18 odst. 1 Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek, který je závazný pro všechny členské státy Evropské unie a vychází z oblasti ochrany volného trhu. Jejich cílem je zajistit otevřenost veřejného zadávání hospodářských soutěží. Současně však platí také zásada přiměřenosti, kdy zmíněné zásady transparentnosti, rovného zacházení a nediskriminace nemohou platit absolutně, protože by zadavatelům způsobovaly nadměrnou administrativní zátěž.

Zásada environmentálního a sociálně odpovědného zadávání a inovativního zadávání vychází ze strategického využití vlivu, který mohou veřejní zadavatelé svou kupní silou na trhu uplatňovat. Nutí zadavatele uvažovat nad použitím zásad při nastavování podmínek účasti a hodnotících kritérií u jednotlivých zakázek. Metodika vysvětluje, že: „Zohlednění této zásady rozšířením požadavků na kvalifikaci, kvalitu plnění nebo další parametry předmětu veřejného nákupu tak může přispět zároveň k větší hospodárnosti a zejména pak navýšením přínosů a přidané hodnoty k větší efektivnosti, v ideálním případě jak pro organizaci, tak pro společnost.“

Může se zdát, že výše uvedené principy 3E a zásady mohou do jisté míry sledovat jiné cíle. Např. zásada transparentnosti může v jednotlivých případech znamenat zhoršení vyjednávací pozice zadavatele. Zákaz diskriminace a rovného zacházení může zase znamenat, že zakázku by mohl dostat dodavatel, který se již v minulosti projevil jako nespolehlivý atp. I přes výše uvedené rozpory je nutné při vytváření podmínek veřejné zakázky myslet jak na principy 3E, tak na zásady ochrany volného trhu.

Metodický pokyn dále zmiňuje důležitost sdílení zkušeností a dobré praxe s jinými zadavateli, jelikož pochybení, které zadavatelé činí jsou velmi podobného charakteru. Sdílením zkušeností by se tedy mohlo zamezit vzniku případných problémů. K tomuto účelu jako vzorový model může sloužit centrální nákup státu. Jak uvádí Metodika veřejného nakupování (2024): „Spolupráce je založena na setkáních zástupců jednotlivých resortů na pracovní úrovni – jednání se účastní tedy odborníci z útvarů hospodářské správy či veřejných zakázek. Na jednáních jsou mimo jiné sdíleny zkušenosti jednotlivých zadavatelů – co se jim osvědčilo, v jakých aspektech narazili na problémy atp. Zároveň jsou v rámci skupiny na sdíleném úložišti zpřístupněny zadávací dokumentace jednotlivých zadavatelů pro určité vybrané komodity, ze kterých mohou ostatní čerpat inspiraci při přípravě vlastních veřejných zakázek.“

Obrázek 3.

Stanovení kritérií pro výběr předmětu zakázky se stanovením provozních nákladů

Zdroj: Metodika veřejného nakupování (Ministerstvo financí ČR), 2024

Metodika také udává příklady dobré praxe (viz Obrázek 3.). Většina zadavatelů nastavuje jako jediné kritérium pořizovací cenu, což není vždy výhodné pro naplnění cíle zakázky a principů 3E. Jedná se především o nákup předmětu, který má některé unikátní vlastnosti, s jeho používáním se pojí další provozní náklady (např. servis nebo použití jednorázového spotřebního materiálu) apod. Na obrázku č.3 můžeme vidět nastavení kritérií pro výběr předmětu zakázky s přidáním váhy na další kritéria mimo pořizovací cenu předmětu zakázky jako je cena mimozáručního servisu (za 1 hod.), paušál pro servisní výjezd a cena za pravidelné servisní prohlídky.

Obrázek 4.

Příklad špatné praxe

Zdroj: Metodika veřejného nakupování (Ministerstvo financí ČR), 2024

Metodika udává kromě příkladů dobré praxe i tu špatnou. V tomto případě (viz Obrázek 4.) zmiňuje stanovení kritérií jako kvalita nabídky a kvality nabízeného plnění. Podmínky kvality jako kritéria musí být stanovena velmi přesně, aby zadavatel rozuměl, co tím zadavatel myslel a co jsou jeho kvalitativní požadavky. Kritérium kvality nabídky je pak neuchopitelný pojem, kdy se předpokládá, že nabídka má všechny náležitosti, které potřebuje zadavatel (a upravuje ZZVZ) pro posouzení nabídky. Nekvalitní nabídka by v tomto případě znamenala, že neobsahuje všechny náležitosti a zadavatel může vyzvat účastníka k doplnění (pokud to časový rámec zakázky dovolí).

Diskuse

Z výše uvedených příkladů je jasné, že slepé sledování litery zákona (v tomto případě ZZVZ) bez vysvětlení jeho záměrů může znamenat nesprávné pochopení cíle zákona a provádění nesprávné praxe ze strany zadavatelů veřejných zakázek. Už samotná existence Metodiky veřejného nakupování vydaná Ministerstvem financí České republiky, která vysvětluje a ukazuje na praktických příkladech rozdílnosti v chápání některých paragrafů zákona, poukazuje na nutnost popisu širších souvislostí. Ne vždy je u každého předmětu zakázky vhodné sledovat tu nejjednodušší cestu např. výběrem jediného kritéria pro vyhodnocení zakázky (ceny), ale je nutné se dívat na souvislosti s pořízením a užíváním předmětu zakázky včetně nákladů na jeho užívání.