PPP je jako manželství: Nejlépe funguje, je-li vyvážené na obě strany

Veřejně soukromé partnerství (neboli PPP z anglického Public-Private Partnership) se často zmiňuje v souvislosti s „alternativními“ způsoby financování do veřejné infrastruktury – dálnic, tratí, zdravotnických zařízení nebo třeba věznic. Jenže to není pravda.

Jako pouhý způsob financování by PPP bylo dost nevýhodné, protože soukromá společnost má „cenu peněz“, tedy úroky z úvěrů a očekávané výnosy akcionářů, zpravidla vyšší než veřejný sektor.

PPP ve skutečnosti představuje veřejnou službu, která je financována a provozována prostřednictvím partnerství mezi veřejnou organizací a jedním nebo několika soukromými společnostmi.

Investice soukromého partnera jsou zde z převážné části financovány dlouhodobým bankovním úvěrem. Důležité slovo mají tedy právě banky, které mohou dát soukromému partnerovi výhodné podmínky. Ovšem (a buďme upřímní, na rozdíl od mnoha veřejných institucí), své peníze si také velmi dobře ohlídají. Banka není Ježíšek.

PPP mohou mít různou organizační a finanční podobu. Podívejme se zde na tu nejobvyklejší.

Při ní je smluvním partnerem veřejného sektoru, koncesionářem, k tomuto účelu zřízená společnost, obecně nazývaná SPV (Special Purpose Vehicle – doslova „vozidlo pro zvláštní účely“). Ta zodpovídá za financování a vybudování potřebného zařízení pro danou veřejnou službu a za její následné provozování.

Do partnerství bývají zapojeny další firmy, které stavbu nebo zařízení, které jsou předmětem PPP, vybudují, zafinancují, dodají tam potřebnou techniku a následně ho provozují. Ve vztahu k SPV mohou být v roli spolumajitelů nebo subdodavatelů.

Objemu soukromých investic odpovídá doba, na niž je uzavřená smlouva s koncesionářem. Čím větší objem investovaných prostředků, tím déle se vracejí formou plateb od veřejného partnera (někdy i od uživatelů). U velkých investičních projektů se tato doba pohybuje v desítkách let.

Během ní může dojít, a často také dochází, ke změnám v organizační a finanční struktuře SPV. Stejně tak může dojít třeba k odkoupení koncesní smlouvy městem, pokud je to pro obě strany výhodné.

Výši a způsobu, jakým veřejný partner platí soukromému za jeho služby, se říká platební mechanismus PPP.

Takový platební mechanismus musí být nastavený tak, aby se koncesionáři během doby trvání partnerství vrátila jeho investice i s přiměřeným ziskem. Základem platebního mechanismu jsou nejčastěji poplatky za dostupnost služby, tedy například za sjízdnost pruhů silnice v určité délce po určitou dobu, za sjízdnost traťových úseků nebo třeba za provozuschopnost udržovaného vozového parku.

Má-li být platební mechanismus účinný, musí kromě dostupnosti zohledňovat také požadovanou kvalitu dodávaných služeb a penalizovat její nedodržení.

K čemu je PPP vlastně dobré a jaké v sobě skrývá rizika?

Hlavní příležitostí PPP je to, že veřejný partner přenese na soukromého odpovědnost za financování, vybudování a provozování takové investice, včetně všech rizik. Hovoříme tu především o rizicích souvisejících s překročením nákladů a nedodržením stanoveného harmonogramu. Soukromý dodavatel přitom zpravidla dokáže s finančními prostředky hospodařit lépe, než úředník veřejné správy. Díky zodpovědnosti za investiční i provozní fázi projektu zároveň může plánovat a řídit investiční a provozní výdaje jako celek. Smluvní pravidla a organizace PPP mu k tomu pochopitelně musí poskytnout příležitost.

Hlavním rizikem PPP je špatně koncipovaný projekt PPP, který nedává soukromému partnerovi prostor ke snižování a optimalizaci výdajů. Pokud by tedy veřejný partner trval na tom, aby koncesionář prováděl veškeré činnosti tak, jako se to dělá doposud, zavře tím celému PPP dveře k úspěchu.

Jiným rizikem může být nevhodně konstruovaná smlouva, na jejímž základě jsou veřejné služby v rámci PPP dodávány. Jednoduše řečeno: Veřejný partner dostane právě to, co si objednal – nic více a nic méně. Soukromý partner mu nedodá méně, než musí (to by byl smluvně penalizován), ale také ne více, než musí (to by se sám připravoval o peníze). S tím souvisí i náročnější administrativa při přípravě projektu a související veřejné soutěže.

Podle zahraničních zkušeností je velmi důležitou podmínkou úspěchu PPP změna uvažování a chování na straně veřejného partnera.

Volení zástupci a zaměstnanci veřejné správy odpovědní za službu a její infrastrukturu (tedy příslušné stavby a zařízení) se museli naučit porozumět přístupu soukromých firem k řízení investic během celého jejich života. Znamenalo to především vytvořit si takovou organizační strukturu s kvalifikovaným manažerem projektu v čele, která umožnila nejen technický, ale i obchodní přístup k obchodně orientovanému soukromému partnerovi. V úspěšném PPP není místo pro byrokracii ani pro improvizaci typu „ono to nějak dopadne“.

Jednoduše řečeno, partneři si vždy musí rozumět a vycházet si vstříc – v dobrém PPP stejně jako v dobrém manželství.

Mezi úspěšná PPP se řadí například prodloužení sítě londýnské lehké městské železnice s automatickým provozem zvané Docklands Light Railwaay (DLR) v projektu známém jako Lewisham Extension (viz úvodní fotografie). Uskutečnilo se jako PPP na 25 let a po této době byl projekt úspěšně předán městu.

Na krátkém, ale technicky náročném úseku mohl soukromý koncesionář uplatnit své přednosti. Přitom úzce spolupracoval s provozovatelem jádrové sítě DLR, který zde zároveň provozoval dopravu automatickými vlaky.

Jak asi čtenář tuší, problematika PPP je ve skutečnosti mnohem složitější. Promítají se do ní také různá finanční pravidla, včetně těch, která jsou dána z úrovně EU. Berme tedy, prosím, tento článek jen jako jednoduché představení problematiky PPP, v níž se profesně pohybuji, v blogu pro nejširší veřejnost – nic více a nic méně.

Slavík, J. a kol. Aby chytré město nebylo hloupé. Praha: MMR pro obce 2023 ISBN: 978-80-7538-509-3.

Slavík, J. Smart city v praxi. Praha: Profi Press 2017 ISBN 978-80-86726-80-9.

Slavík, J. Marketing a strategické řízení ve veřejných službách. Praha: Grada Publishing 2014 ISBN 978-80-247-4819-1