Článek
Mezi svými přáteli se občas setkávám se dvěma naprosto protichůdnými názory na státní rozpočet.
Jeden říká přibližně toto: Stát se nesmí bát zadlužit. Když pustí do ekonomiky více peněz, podpoří investice, spotřebu, zaměstnanost a nastartuje hospodářský růst.
Druhý namítá: Žít na dluh přece nemůže být cesta k prosperitě. Každý schodek znamená další dluh, další úroky a účet, který jednou někdo bude muset zaplatit.
Oba názory znějí logicky.
Mohou mít oba pravdu?
Pokusil jsem se tentokrát nehledat odpověď podle svého přesvědčení, ale položit otázku jinak: Podle čeho bychom měli rozpočtovou politiku posuzovat, chceme-li se co nejvíce přiblížit objektivnímu pohledu?
A první zjištění je možná překvapivé.
Schodek sám o sobě nám toho mnoho neřekne
Státní rozpočet není rodinný rozpočet ve větším měřítku.
Rodina si nemůže dlouhodobě vytvářet vlastní ekonomické prostředí, vybírat daně ani ovlivňovat rozsah hospodářské aktivity celé země. Stát ano. Proto může být za určitých okolností rozumné, aby stát utratil více, než právě vybere.
Představme si hlubokou hospodářskou recesi.
Firmy omezují investice, lidé spotřebu, roste nezaměstnanost. Kdyby v takové chvíli stát chtěl za každou cenu vyrovnat rozpočet a současně začal prudce snižovat své výdaje, mohl by pokles ještě zesílit.
Proto moderní ekonomie počítá s takzvanou proticyklickou fiskální politikou. V horších obdobích stát může ekonomiku podporovat, v dobrých časech by naopak měl vytvářet rezervy a své hospodaření zlepšovat.
Mezinárodní měnový fond upozorňuje, že účinnost takové podpory závisí na situaci ekonomiky, načasování, velikosti i složení opatření. Fiskální podpora bývá účinnější, když má ekonomika nevyužitou kapacitu; naopak v prostředí vysoké inflace může být další stimulace málo účinná nebo dokonce nežádoucí.
Takže první přítel může mít pravdu:
schodek skutečně může pomoci nastartovat nebo stabilizovat ekonomiku.
Ale zatím jsme řekli jen polovinu příběhu.
Není jedno, na co si půjčujeme
Představme si dvě země.
Obě si půjčí sto miliard.
První za ně postaví potřebnou dopravní infrastrukturu, modernizuje energetickou soustavu, podpoří kvalitní vzdělávání nebo uskuteční investice, které zvýší budoucí produktivitu ekonomiky.
Druhá země použije stejných sto miliard převážně k financování běžných výdajů, které po roce zmizí, ale dluh zůstane.
Účetně vytvořily obě země stejný deficit.
Ekonomicky však může být výsledek úplně jiný.
OECD ve svých analýzách ukazuje, že dobře zvolené veřejné investice mohou za určitých podmínek zvýšit hospodářský výkon i dlouhodobý růst. Zároveň však záleží na kvalitě projektů a jejich skutečné návratnosti.
Ani investice financovaná dluhem přitom není zadarmo. Studie Evropské komise upozorňuje, že veřejná investice může být pro společnost velmi prospěšná, ale zvýšené zadlužení se samo automaticky neztratí a veřejné finance je nakonec musejí nějak unést.
Možná tedy vzniká druhá otázka, která je důležitější než samotná velikost schodku:
Co po vypůjčených penězích zůstane?
Dočasný schodek není totéž jako trvalý schodek.
Další rozdíl bývá v politických debatách často přehlížen.
Jestliže stát v době mimořádné krize vytvoří vysoký deficit a po odeznění problému jej zase sníží, jde o něco jiného než situace, kdy výdaje dlouhodobě převyšují příjmy i v běžných letech.
První případ může být vědomou stabilizační politikou.
Druhý může znamenat strukturální problém.
Pokud totiž stát vytváří schodky rok za rokem, dluh se hromadí. A dluh není jen číslo vedené někde v účetnictví. Stát z něj platí úroky.
Čím větší část rozpočtu spotřebují úroky, tím méně prostředků zbývá na školství, infrastrukturu, zdravotnictví, obranu nebo jiné priority.
OECD upozorňuje, že dlouhodobé opakované deficity vedou k akumulaci dluhu a mohou postupně omezovat schopnost vlád reagovat na budoucí krize. V posledních letech navíc v řadě vyspělých zemí výrazně vzrostly náklady na obsluhu dluhu.
Tady tedy může mít pravdu můj druhý přítel.
Dluh může budoucí možnosti státu skutečně omezovat.
Opět však záleží na okolnostech.
Dluh není jen jeho absolutní velikost.
Řekneme-li, že stát dluží bilion nebo tři biliony korun, je to ohromující číslo. Samo o sobě však mnoho nevypovídá.
Důležité je také, jak velká je ekonomika, která tento dluh nese.
Proto ekonomové sledují například poměr veřejného dluhu k hrubému domácímu produktu.
Jestliže ekonomika dlouhodobě roste rychleji než dluh, může se relativní břemeno dluhu zmenšovat, i když jeho korunová hodnota stoupá.
A naopak.
Pokud dluh roste rychleji než schopnost ekonomiky vytvářet hodnoty a daňové příjmy, problém se zvětšuje.
Podobně významná je cena, za kterou si stát půjčuje. Jinak vypadá stejný dluh při velmi nízkých úrokových sazbách a jinak při sazbách vysokých.
Proto ani věta „dluh vzrostl o sto miliard“ sama o sobě ještě nestačí k posouzení rozpočtové politiky.
Ani přebytek nemusí být vždy důkazem moudrosti
Zajímavé je podívat se také z opačné strany.
Má tedy být cílem vlády za každých okolností rozpočtový přebytek?
Ani to není tak jednoduché.
Představme si stát s rozpadajícími se mosty, zanedbanou energetickou sítí, nedostatkem škol nebo zastaralou dopravní infrastrukturou. Vláda by přesto mohla vykázat krásný přebytek tím, že potřebné investice jednoduše odloží.
Účetní výsledek by vypadal výborně.
Budoucím generacím by však nepředala finanční dluh, ale dluh investiční.
Most se jednou stejně bude muset opravit. Jen později a možná dráž.
Proto není rozumné automaticky považovat každý přebytek za dobrý a každý deficit za špatný.
Rozpočet je prostředek. Nikoli konečný cíl.
A co naše děti?
Velmi často slýcháme:
„Dluhy, které dnes vytváříme, budou splácet naše děti a vnoučata.“
Je v tom kus pravdy, ale i určité zjednodušení.
Budoucí generaci totiž nepředáváme pouze státní dluh.
Předáváme jí současně silnice, železnice, nemocnice, školy, energetickou infrastrukturu, vzdělanost obyvatelstva, fungující instituce, stav přírody i výkonnost ekonomiky.
Pokud si dnešní generace půjčí na něco, co bude příští generace desítky let používat, není automaticky nespravedlivé, že se na financování prostřednictvím budoucích rozpočtů také podílí.
Problém nastává tehdy, když příští generaci zůstanou především dluhy, ale málo hodnot, které díky nim vznikly.
Možná bych proto otázku formuloval jinak:
Ne: Kolik dluhu našim dětem necháme?
Ale: Jaký stát, jakou ekonomiku, jaký majetek a jak velký dluh jim dohromady předáme?
Teprve tato bilance něco skutečně vypovídá.
Kdy tedy může deficit ekonomiku nastartovat?
Vraťme se k původnímu sporu.
Představa, že vyšší výdaje automaticky nastartují ekonomiku, je příliš jednoduchá.
Záleží například na tom, zda je ekonomika v recesi, nebo už využívá většinu svých kapacit.
Když jsou nezaměstnaní lidé, nevyužité výrobní kapacity a firmy neinvestují, může státní impuls rozpohybovat něco, co by jinak zůstalo nečinné.
Jestliže však ekonomika již jede téměř naplno, další peníze nemusí vytvořit odpovídající množství nových výrobků a služeb. Mohou místo toho zvýšit ceny.
Záleží také na tom, kde budou peníze utraceny. U malé otevřené ekonomiky může část zvýšené poptávky rychle odtéct do dovozu. Mezinárodní měnový fond právě proto upozorňuje, že takzvaný fiskální multiplikátor bývá u malých otevřených ekonomik nižší.
Je tedy možné nalít do ekonomiky mnoho peněz, zvýšit státní dluh, a přesto dosáhnout jen malého dodatečného růstu.
A kdy se naopak šetření může stát problémem?
Stejnou chybu bychom ale udělali, kdybychom z toho vyvodili, že nejlepší je vždy okamžitě škrtat.
V hluboké recesi může stát snížit výdaje, lidé kvůli tomu přijdou o část příjmů, dále omezí spotřebu, firmám poklesnou tržby, firmy omezí zaměstnanost – a původní pokles se může ještě zesílit.
I Mezinárodní měnový fond upozorňuje, že příliš rychlá rozpočtová konsolidace může v oslabené ekonomice výrazně snížit poptávku. Na druhé straně nedostatečná konsolidace při neudržitelném zadlužení může zvýšit riziko budoucích problémů.
Opět tedy nenacházíme jednoduché pravidlo.
Někdy je nebezpečné příliš utrácet. Jindy je nebezpečné příliš rychle šetřit.
Aktuální český příklad: když se neshodnou ani instituce
Právě v době, kdy o tomto tématu přemýšlím, zveřejnila Národní rozpočtová rada svou zprávu o dlouhodobé udržitelnosti českých veřejných financí. Její závěr je varovný. Podle Rady se dosavadní směřování k postupnému ozdravování veřejných financí obrací a bez dalšího konsolidačního úsilí bude zadlužení růst rychleji, než by bylo dlouhodobě bezpečné.
Rada například posunula ve své projekci okamžik, kdy by veřejný dluh mohl narazit na zákonnou dluhovou brzdu ve výši 55 procent HDP, z dříve předpokládaného roku 2037 na rok 2034. V dlouhodobém padesátiletém modelu jí také vychází podstatně vyšší zadlužení než v předchozí zprávě.
Taková čísla mohou působit velmi hrozivě. Je ale důležité vědět, co vlastně znamenají.
Nejde o předpověď, že v určitém roce bude český dluh s jistotou právě tak vysoký. Jde o projekci: odpověď na otázku, kam bychom se mohli dostat, pokud by se dlouhodobě vyvíjely příjmy, výdaje, demografie a další veličiny podle zvolených předpokladů. Změní-li se politika nebo předpoklady, změní se i výsledek.
Ministerstvo financí ostatně se závěry Národní rozpočtové rady nesouhlasí. Připomíná svůj fiskálně-strukturální plán, podle kterého má deficit veřejných institucí po roce 2027 postupně klesat. Národní rozpočtová rada naopak upozorňuje, že rozhodující část tohoto zlepšení je plánována až na další roky a že zatím není dostatečně jasné, jakými konkrétními opatřeními bude dosažena.
Máme tak před sebou zajímavý příklad přesně toho problému, o kterém je celý tento článek.
Stejné veřejné finance, dva různé pohledy.
Jedna strana zdůrazňuje současnou trajektorii zadlužování a rizika, která z ní vyplývají. Druhá zdůrazňuje budoucí hospodářský růst, investice a plánované snižování deficitů.
Kdo má pravdu?
Možná dnes ještě nedokážeme rozhodnout úplně.
Můžeme si ale položit lepší otázky.
Jsou plánované budoucí úspory a příjmy založeny na konkrétních opatřeních, nebo zatím především na předpokladech? Přinesou dnešní vyšší výdaje skutečně takový hospodářský růst, který pomůže budoucí dluh unést? A pokud se očekávaný růst nebo příjmy nedostaví, existuje připravená náhradní cesta?
Právě takový spor ukazuje, proč nestačí přijmout jeden působivý titulek – ať už zní „Česko se řítí do dluhové pasti“, nebo naopak „Investicemi nastartujeme růst“.
Obě věty mohou obsahovat část pravdy.
Snaha o objektivní pohled začíná teprve ve chvíli, kdy jsme ochotni zkoumat podmínky, za nichž se jedna nebo druhá může skutečně naplnit.
Možná jsme celou otázku položili špatně
Při snaze udělat si na rozpočtovou politiku vlastní názor bych se proto už neptal:
Je tento schodek vysoký, nebo nízký?
Začal bych jinými otázkami:
Proč schodek vzniká?
Je ekonomika v útlumu, nebo v dobré kondici?
Je deficit přechodný, nebo strukturální?
Jdou vypůjčené prostředky převážně na investice, nebo na dlouhodobě nefinancované běžné výdaje?
Zvýší tyto výdaje budoucí výkonnost ekonomiky?
Jak rychle roste dluh ve srovnání s ekonomikou?
Kolik nás stojí jeho obsluha?
Má stát plán, jak hospodaření zlepšit v dobrých letech?
A možná ještě jedna velmi důležitá otázka:
Co by se stalo, kdyby stát tyto peníze neutratil?
Teprve odpovědi na podobné otázky umožňují posuzovat rozpočtovou politiku vážněji než podle jediného čísla.
Oba mí přátelé tedy mohou mít pravdu
Jeden vidí ve schodku možnost nastartovat ekonomiku.
Ano, za určitých okolností ji může mít.
Druhý v něm vidí cestu k rostoucím dluhům a budoucím problémům.
Také může mít pravdu.
Chyba by nastala teprve tehdy, kdybychom z jedné zkušenosti vytvořili univerzální pravidlo.
Schodek není ani automaticky důkazem nezodpovědnosti, ani automaticky investicí do prosperity.
Je to nástroj. A jako u každého nástroje záleží na tom, kdy jej použijeme, k čemu jej použijeme a zda s ním umíme také přestat pracovat ve chvíli, kdy už svůj účel splnil.
Možná právě zde začíná snaha o objektivnější pohled na státní rozpočet.
Ne otázkou: „Jsem pro zadlužování, nebo proti němu?“
Ale otázkou: „Za jakých podmínek může být zadlužení užitečné – a podle čeho poznám okamžik, kdy už užitečné být přestává?“
Otázky pro čtenáře:
Jak hodnotíte současný vývoj českých veřejných financí vy? A které skutečnosti považujete pro svůj závěr za nejdůležitější?
Když si porovnáte protichůdné výklady současného vývoje veřejných financí, dokážete rozpoznat, kde ještě převažuje snaha věc vysvětlit a kde už jenom snaha získat váš souhlas?
Poznámka autora:
Nejsem ekonom a ani se jím nesnažím být. Chci si však na důležité otázky, které ovlivňují náš život, vytvářet vlastní názor na základě co nejširšího pohledu na dostupná fakta a souvislosti. Podobně bychom se podle mého názoru měli pokoušet přemýšlet i o dalších složitých tématech. Dříve, než se přikloníme k jednoduchému vysvětlení nebo názoru, o jehož správnosti jsme se sami nepokusili přesvědčit.
