Článek
Úvodem
V rámci své relativně dlouholeté praxe v rozkladových komisích ústředních správních orgánů[1] jsem se opakovaně setkal s námitkami účastníků řízení k celkové délce správního řízení ve vztahu k ukládané sankci. Pro pořádek a větší srozumitelnost uvádím, že následující text řeší výhradně účastníky řízení - právnické osoby, fyzické osoby nikoliv. Jak tušíte, zmínění účastníci namítají, že delší správní řízení by se mělo odrazit i v nižší výšce správního trestu. Bývá poměrně logicky argumentováno analogií k trestnímu řízení, kde délka řízení vliv na výši trestu zpravidla má. Tam se ovšem většinou jedná o osoby fyzické, nicméně k tomu se vyjádříme v textu níže.
V předloženém odborném článku si tedy položíme výzkumně-publicistickou otázku, zda má délka správního (nikoliv trestního) řízení vliv na výši uložené sankce.
Řešení otázky - poučení (nejen) z rozhodování NSS
Nejprve si připomeňme, že podle ustanovení § 78 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.
Moderační právo soudu zakotvené v citovaném ustanovení § 78 odst. 2 s. ř. s. umožňuje soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu k návrhu žalobce buď uložený trest snížit anebo od něj upustit. Ve správním soudnictví je tento postup výjimečný, neboť pravidlem je přezkum, který nedává soudu pravomoc, aby rozhodnutí sám měnil.
Nahlédneme-li do konkrétní relevantní judikatury NSS vztahující se k naší výzkumné otázce, tak již v roce 2011 - viz judikát NSS 1 As 87/2010 – 108 – a conto moderace pokuty konstatoval, že správní orgány nejsou povinny přihlížet k včasnosti uložení pokuty. Zde to tehdy byly čtyři roky po spáchání protiprávního jednání. Později citovaný právní názor NSS několikrát zopakoval – např. v říjnu roku 2022 – to byly rozsudky 1 As 99/2021 nebo 2 As 33/2021 a taktéž v květnu 2022 v judikátu 9 As 246/2019.
Je znám dokonce i rozsudek NSS, který akceptoval uložení sankce po devíti letech od spáchání protiprávního jednání. Samozřejmě všechny tyto rozsudky se vypořádaly i s institutem promlčení, správní řízení zde byla zahájena včas, taktéž včas zde byla uložena i prvo-instanční sankce. Časová prodleva zde pak vznikla zejména projednáním mezi prvním a druhým stupněm a především jejich následným soudním přezkumem.[2] Takže tématiku promlčení či prekluze v tomto textu neřešíme, jelikož zde ex lege nenastala, ani nastat nemohla.
Obecně nutno konstatovat, že délku správního řízení nemůže žalovaný zohledňovat ani prostřednictvím analogického uplatnění pravidla trestního práva, podle kterého se do výše trestu promítá případně i nepřiměřená délka trestního řízení ve smyslu ustanovení § 39 odst. 3 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.
Je třeba generálně připomenout, že o analogii se jedná v tom případě, kdy se na určitou situaci přímo právním předpisem neupravenou upotřebí ustanovení určitého právního předpisu, které na ni přímo sice nedopadá, ale které je svým obsahem de facto nejbližší. Podmínkou využití analogie je proto určitá mezera v zákoně, kterou je potřeba smysluplně zaplnit. Ta zde ovšem neexistuje.
Analogii k trestnímu právu ohledně zmírnění trestu z důvodu celkové délky řízení taktéž ve své majoritní judikatuře nepodporuje ani NSS.
Přestupkové řízení, není trestní řízení
Přestupkové (správně-trestní) řízení má sice v řadě aspektů k trestnímu řízení hodně blízko,[3]avšak stále je to řízení odlišné a samostatné.
Nejdříve předešleme informaci, že přestupkové řízení je skutečně z pohledu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod řízením o trestním obvinění svého druhu, nicméně z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP)[4] se sídlem ve Štrasburku, neplyne výslovný požadavek, aby smluvní státy v trestních řízeních „kompenzovaly“ nepřiměřenou délku řízení zmírněním trestu nebo dokonce zastavením řízení. I. Pospíšil a kol. k tomu mj. píše „Ačkoliv tato možnost v některých státech existuje (Švýcarsko, Nizozemsko, Belgie, Lucembursko, Německo nebo Norsko), ESLP z článku 6 Úmluvy nikdy nevyvodil právo jednotlivce na zmírnění trestu nebo zastavení řízení. Z judikatury ESLP, ani jeho předchůdce Komise, tudíž pro státy nikterak nevyplývá povinnost tuto alternativu zvolit.[5]
Stručné poučení z evropské lidskoprávní legislativy , respektive od ESLP – nárok na snížení (moderaci) správního trestu u právnické osoby z důvodu délky správního (přestupkového) řízení[6] neexistuje a nikdy neexistovala.
Fyzická osoba není právnická, a naopak
Nicméně k jádru věci. Někdy pro samotné stromy nevidíme celý les. Jaký je hlavní smysl snížení či dokonce odpuštění právní sankce, pokud řízení trvá přespříliš dlouho? Snížení nebo dokonce i odpuštění sankce má logicky a právně psychologicky význam u fyzických osob. Prostě, že se za dobu řízení „polepšily“ (zcela nebo alespoň z části).
Tento výchovný aspekt ovšem u osob právnických z prapodstaty věci odpadá. Podle převládající judikatury i doktríny, role včasnosti uložení sankce hraje roli u osoby fyzické, ne však právnické. Samozřejmě nazírání na právnické osoby je dlouhodobě složité a nejednotné. Spolu s civilistou prof. J. Hurdíkem z brněnské právnické fakulty nutno konstatovat, že právní literatura a právní praxe včetně judikatury se ve většině zemí kontinentální Evropy dlouhodobě potýká s celou řadou nezodpovězených či nejednotně řešených otázek spojených s procesem vzniku, právního uznání, právní existence, místa v právních vztazích právnických osob, jakož i otázek dalších, již dílčí povahy. Řada z nich pramení z nejednotného teoretického konceptu právnických osob jako umělého právního útvaru, přijímaného jednotlivými skupinami či jednotlivými autory těchto názorů.[7] Jednou z těchto otázek, byť pro někoho dílčí povahy, avšak velice důležité, je i posouzení skutečnosti, zda je vnitřní uspořádání právnické osoby takové, že včasnější sankce by měla pozitivní vliv na její nápravu. Autor tohoto článku stejně jako judikatura NSS či ESLP zde ten vliv nevidí.
Sankce jak známo plní roli nejen represivní, ale má i funkci individuální a generální prevence. Pakliže by správní orgány začaly odpouštět sankce z důvodu délky řízení, která je často zapříčiněna chováním samotných účastníků řízení, tak by tím vyslaly adresátům norem jasný signál, že protahování správních řízení se může vyplatit.
Závěrem
Sečteno a podtrženo – odpouštění pokut či jiných správních sankcí deliktním právnickým osobám je tu nejen proti zásadám správního trestání, ale
je i nesouladné s ustálenou judikaturou NSS, která stojí na poznatcích a principech obsažených v relevantních rozhodnutích našeho ústavního soudu, ale i výše zmíněného ESLP. Taktéž, jak bylo naznačeno výše, automatické snižování nebo odpouštění správních trestů právnickým osobám z důvodu celkové délky administrativního řízení by také mj. bylo (ne)přímým impulzem k posílení chování účastníků řízení vedoucím k dalším prolongacím správních řízení.
Samozřejmě něco jiného by bylo, pakliže by de lege ferenda zákonodárce například po vzoru států Beneluxu či zemí alpské právní kultury jako Švýcarska anebo Německa tuto možnost výslovně zakotvil, jako z jeho pohledu pro společnost užitečnou, rovněž do našeho právního řádu. Nepochybně je otázkou, zda by tak učinil v rámci správního práva trestního výhradně pro fyzické nebo i právnické osoby. Nicméně de lege lata správně postupující správní úřady tuto možnost dotváření práva nemají, jelikož byly a jsou prvky moci výkonné nikoliv zákonodárné, se všemi právy, povinnostmi a omezeními z toho plynoucími.
Jistě v teoretické rovině by to mohl být pomyslný bič na zefektivnění a zrychlení práce správních orgánů (ale i správních soudů), nicméně při hlubším zamyšlení, ani toto nemožno vidět jako relevantní, jelikož za pomalejší práci správních orgánů by nepřímo byl trestán zbytek společnosti, jelikož by se mu ve výsledku poskytovala menší ochrana proti delikventům a predátorům z řad právnických osob nerespektujících správně-právní pravidla. A právo by mělo chránit slabší, to věděli již římští právníci.[8] Navíc řada prodlev, jak jsme opakovaně konstatovali výše, není zapříčiněna u správních orgánů, ale v gesci moci soudní.[9]
Nadto vláda údajně plánuje další „zeštihlování“ státní správy[10], takže je otázkou, jak méně správních úředníků zvládne pracovat rychleji a přitom minimálně stejně kvalitně, nicméně to je již námět na jiný komentář.[11]
(text byl publikován v Advokátním deníku)
[1] Autor nyní působí u RK ÚOOÚ a RK ČNB, dříve též u RK ÚOHS.
[2] U zmíněné devítileté právní bitvy, bylo 7 let spotřebováno u správních soudů, ne u správních orgánů.
[3] A tato řízení jsou si stále bližší a bližší
[4] Francouzsky Cour européenne des droits de l'homme, anglicky European Court of Human Rights, španělsky Tribunal Europeo
[5] Viz Pospíšil, I., Popovičová, L. Excesivní délka trestního řízení jako důvod pro jeho zastavení: prezidentská fikce a soudní realita. Státní zastupitelství, roč. 2013, č. 2, str. 10 – 17).
[6] Navíc často přerušovaného, a tím pádem vedoucího k dalším časovým prodlevám, řízením soudním
[7] Cit. HURDÍK, J. Právnické osoby a jejich typologie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 5.
[8]Připomínáme, že text řešil pouze a jen právnické osoby.
[9] Podstav správních soudců a soudkyň v ČR je též námětem na další článek.
[10] Otázkou samozřejmě je, zda k ní skutečně dojde.
[11]Například ministr vnitra Vít Rakušan dne 22. 11. 2023 na síti X (dříve Twitter) prohlásil: Nařídili jsme státu redukční dietu. Od ledna klesne počet pracovních míst v úřadech státu o 2636, tedy o 3,5 %. Jde o nejrazantnější redukci počtu míst na úřadech od roku 2015. Vláda a ministerstva musejí fungovat efektivněji, aby i s menším počtem lidí zvládly plnit ty úkoly, které jsou skutečně důležité.
