Migrační kvóty v paktu nejsou. Opravdu?

Vícekrát jsem napsal, že migrační pakt obsahuje faktické migrační kvóty. Stejně často jsem připouštěl, že se mohu mýlit. Od června 2023 se mně nedařilo získat relevantní argumenty, v čem nemám pravdu. Až nakonec, inspirován jedním z mých čtenářů, jsem se zeptal Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (OAMP). Řešení tak jednoduché, až se stydím, že mě samotného nenapadlo už dávno. Ale lépe pozdě než nikdy. OAMP byl vstřícný a odpovědi jsem poměrně rychle dostal. V tomto delším článku, znaje nyní argumentaci OAMP, mohu popsat vše tak, jak by to asi viděl Vít Rakušan, kdyby byl ochoten se o věci podrobně bavit.

Předesílám, že tento článek je mou interpretací toho, co mně OAMP napsal. Upozorňuji na to proto, že se chci chovat korektně a nechci OAMP nic vkládat do úst.

Pro porozumění tomuto textu doporučuji laskavému čtenáři, aby se nejprve seznámil s mým původním rozborem ze začátku listopadu 2023. Poslední verze migračního paktu je ke stažení zde. V tomto textu se budu v číslech článků a odstavců odkazovat na poslední verzi.

Jádrem mé argumentace byl čl. 44h odst. 3 návrhu nařízení o řízení azylu a migrace (AMMR). Podle něj každý rok v případě, že státy nepřislíbí nebo neprovedou alespoň 60 % relokací (tj. převzetí migrantů), převezmou přispívající státy příslušnost k vyřízení tolika žádostí o azyl, kolik jich chybí právě do 60 % z každoročně stanovované kvóty relokací. Tato kvóta bude povinně minimálně 30 tisíc na celou EU každý rok. Bude ji stanovovat Rada EU na návrh Evropské komise. Protože migrant je povinen být přítomen ve státě, který je příslušný k vyřízení jeho žádosti o azyl, musel by tento převod příslušnosti vést rovněž k přemístění migranta. Fakticky je tedy převod příslušnosti vlastně relokací. Tolik moje původní argumentace (nerozumíte-li zcela, opravdu doporučuji si nejprve přečíst listopadový rozbor).

Státy budou buď tzv. benefitující, nebo přispívající. Benefitující státy budou solidární příspěvky čerpat, tj. dostávat peníze a v rámci relokací se „zbavovat“ migrantů. Přispívající státy budou naopak platit a na svá území přebírat migranty v rámci relokací.

Ústřední argument OAMP je ten, že převody příslušnosti (neboli tzv. offsety) se uplatní pouze vůči těm migrantům, kteří jsou v přispívajícím státě fyzicky přítomni. Dejme tomu, že migrant připlul do Itálie, tam podal žádost o azyl a pak utekl třeba do Německa. Na tohoto migranta by se offset vůči Německu uplatnil, protože tento migrant v Německu fyzicky je. Německo by se tedy stalo příslušnou zemí k vyřízení jeho žádosti o azyl namísto Itálie. Takový migrant by se ani nemusel přemisťovat, protože v Německu už je. Protože ale do České republiky žádní migranti, alespoň prozatím, neutíkají, nebudou se proti České republice podle OAMP offsety uplatňovat.

Takže OAMP sice uznává, že mechanismus povinného přerozdělování příslušností (tj. mechanismus povinných offsetů) k vyřízení žádostí o azyl, tj. faktické migrační kvóty, v migračním paktu jsou, ale současně tvrdí, že se uplatní pouze vůči zemím, kde migranti, jejichž žádosti by byly předmětem tohoto mechanismu, fyzicky pobývají. Z tohoto důvodu se dle OAMP ani nemůže stát, že by byl migrant při aplikaci offestů nuceně přemístěn do přispívajícího státu (vždy v něm totiž už bude).

Logická otázka zní, kde je v migračním paktu napsáno, že se offsety budou uplatňovat jen vůči státům, ve kterých jsou fyzicky nějací migranti, kteří tam utekli? Mám na mysli útěky ze států, do kterých jako do prvních vstoupili na území EU, protože ve většině případů se příslušným stane stát prvního vstupu. Podle OAMP je to napsáno v čl. 44h odst. 6 písm. d), což je výjimka z povinných offsetů, která zní takto (můj překlad): „Tento článek (čl. 44h, tj. i ustanovení čl. 44h odst. 3 – pozn. R. K.) se použije, pouze pokud žadatel neuprchl z přispívajícího státu.“ Jenže co v případě, kdy migrant z žádného státu uprchnout nemohl, protože kromě státu prvního vstupu v žádném jiném státě nikdy nebyl? Je i tento migrant vyloučen na základě této výjimky z povinných offsetů?

Tedy, podle OAMP z této výjimky vyplývá, že ustanovení čl. 44h odst. 3 o povinných offsetech se použije jen tehdy, pokud je migrant, na kterého má být offset použit, fyzicky přítomen v přispívajícím státě. Jinak řečeno, podle OAMP z textu „Tento článek se použije, pouze pokud žadatel neuprchl z přispívajícího státu.“ jednoznačně vyplývá text, který bychom mohli formulovat takto: „Tento článek se použije, pouze pokud žadatel je přítomen na území přispívajícího státu.“

Je ale možné větu negativně vymezující okruh migrantů, kteří z přispívajícího státu neuprchli, vyložit jako pozitivní vymezení okruhu migrantů, kteří se na území přispívajícího státu nacházejí? Je tedy množina migrantů, o kterých lze říci, že z přispívajícího státu neuprchli, vždy shodná s množinou migrantů, kteří na území přispívajícího státu pobývají? V jakém postavení budou migranti, kteří do jiného státu neodešli a nemohli tak z žádného z nich ani uprchnout? A pokud z něj z tohoto důvodu neuprchli, proč by na ně měla výjimka dopadat, tj. proč by se na ně neměl čl. 44h včetně odst. 3 vztahovat?

Zdá se, že logický výklad na zodpovězení uvedených otázek nestačí. Bude nezbytné využít další výkladové postupy.

Pokud bych připustil, že výjimka upravená v čl. 44h odst. 6 písm. d) skutečně znamená omezení povinných offsetů pouze na migranty, kteří v přispívající fyzicky pobývají, viděl bych v dalších ustanoveních AMMR podpůrné argumenty pro výklad zastávaný OAMP. To musím připustit. Z různých důvodů odhaduji, že právě tento výklad byl úředníkům a politikům, kteří se účastnili na projednávání textu AMMR, úředníky institucí EU prezentován jako jasný a správný. Samotný OAMP říká, že je to výklad, který si potvrdil s pracovníky Evropské komise.

Na druhé straně, domnívám se, že nejasný význam čl. 44h odst. 6 písm. h) je u tak podstatné věci důvodem pro pochyby a kladení otázek. Nabízí se jednoduchá otázka, proč lidé, kteří migrační pakt tak dlouho psali a cizelovali, do tohoto ustanovení prostě nepřipsali např. výše navrhovanou větu „Tento článek se použije, pouze pokud žadatel je přítomen na území přispívajícího státu.“? Pak by to bylo nad slunce jasné. Na jaře 2023, když probíhalo jedno z připomínkovacích kol, si patrně stejného problému všimli lidé, kteří za Francii tehdejší znění AMMR připomínkovali. Aby se výkladové potíže s touto výjimkou, tehdy upravenou v jiném odstavci, odstranily, navrhli Francouzi doplnění, které vidíte na obrázku. Zdůvodnili to poslední větou na obrázku uvedeného komentáře (překlad DeepL.com): „Francie by ráda upřesnila, že dublinské vyrovnání (jiný název pro offset – pozn. R. K.) se může vztahovat pouze na žadatele, kteří se nacházejí na území přispívajícího členského státu.“ Je tedy evidentní, že už tehdy bylo státům vykládáno, že takto je výjimka myšlena. Pokud je ale skutečným účelem výjimky dnes upravené v čl. 44h odst. 6 písm. d), aby omezovala povinné offsety jen na migranty fyzicky přítomné v přispívajícím státě, proč byla tato jasná a jednoduchá připomínka Francie, která by odstranila všechny pochybnosti, odmítnuta? Bylo to proto, že někdo měl zájem výklad této výjimky zamlžit? Nechci se těmito otázkami uchylovat k nějakým konspiracím, ale nemohu si je nepoložit.

Zkusme se ještě zamyslet nad tím, jaké dopady bude výklad zastávaný OAMP mít. Očekávám, že státy nepříliš zatížené migrací budou raději platit 20 tisíc Euro pokutu za nepřevzatého migranta, než aby připouštěli relokace, tj. dovážení migrantů na svá území. Dejme tomu, že se relokacím bude vyhýbat většina států. Jenže AMMR staví jako právní povinnost relokacemi po EU každý rok rozvést nejméně 30 tisíc migrantů. Rada EU bude na návrh Evropské komise toto číslo pravděpodobně stanovovat významně vyšší. Osobně očekávám tuto každoroční kvótu někde kolem 100 tisíc. Z čl. 44h odst. 3 vyplývá, že 60 % z této kvóty se musí každý rok uskutečnit. Primárně relokacemi. Relokace, které z různých důvodů nebudou provedeny, se povinně nahradí offsety. Pokud ovšem platí výklad OAMP, znamená to, že tyhle povinné offsety budou muset plnit pouze státy, do kterých migranti ze států prvního vstupu utíkají a fyzicky tam pobývají. Jenže to jsou současně státy již dnes nejvíce zatížené migrací a současně ty nejmocnější státy EU. Budou-li se například státy Visegrádu, mezi nimi Česká republika, vyhýbat relokacím, pak tuto „personální“ zátěž vyplývající z povinné solidarity paradoxně ponesou jen státy s nejvíce početnými migrantskými komunitami. Ano, fakticky tam migranti nebudou přemisťováni, protože už tam budou. Ale po provedení offsetu tam budou, coby osoby se statutem žadatelů o azyl, vlastně legálně. A to dnes mnohdy nejsou. To je logika, která bude pro migranty motivační, protože budou vědět, že se v těchto státech pro ně nakonec místo najde.

Celý AMMR se řídí zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti, tj. migrační zátěže, kterou najdeme nejen v čl. 5 AMMR, ale také přímo v tzv. primárním právu EU, tj. v zakládajících smlouvách. Tato zásada je proto podstatným výkladovým vodítkem. Tam, kde je možné více výkladů, měl by se spíše použít ten, který je ve větším souladu s touto zásadou. Jak už jsem naznačil, výklad OAMP výjimky uvedené v čl. 44h odst. 6 písm. d) znamená, že povinné offsety se budou kumulovat do států nejvíce postižených migrací. To je s touto zásadou spíše v rozporu, než v souladu. Zda však je tato výjimka také výjimkou ze zásady solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti, zodpoví nejspíše až Soudní dvůr EU, pokud mu taková otázka bude někdy předložena.

V potaz je potřeba brát i národní zájmy států, které takový výklad migračního paktu nejvíce odskáčou a které současně patří k těm nejmocnějším v EU. Při analýze praktických dopadů migračního paktu nelze tuto politickou realitu ignorovat. Nechají si Německo a Francie takovou situaci líbit? Možná proto budou tyto mocné a migrací silně zasažené státy za zavřenými dveřmi vyvíjet tlak na ostatní státy, aby se „dobrovolně“ zavazovaly k relokacím. Nebo prostě budou prosazovat jiný výklad AMMR, než který nyní provádí Evropská komise a OAMP. Ale i to ukáže až praxe.

Závěr bych pro přehlednost formuloval v očíslovaných bodech.