Překvapivé detaily verdiktu o valorizaci: Teoretická škoda, různá váha predikcí i poselství

K rozhodnutí Ústavního soudu o stížnosti na snížení mimořádné valorizace v červnu 2023 již bylo napsáno mnoho. Zaznamenal jsem řadu názorů, od těch velmi pochvalných, až po zcela odmítavé, přičemž často záleží na tom, do jaké skupiny se hlasatel takového názoru řadí. Vládní představitelé i zastánci úspor zamítnutí stížnosti obvykle přivítali, opoziční politici, důchodci nebo někteří komentátoři a právní experti tam spatřovali pochybnosti nebo přílišnou političnost.

Poté, co jsem publikoval zamyšlení nad disentními stanovisky tří ústavních soudců, jsem se rozhodl připojit komentář i k samotnému rozhodnutí o zamítnutí a zdůvodnění, pro které hlasovalo 12 ústavních soudců. Nechci znovu rozsáhle přeříkávat, co v něm zaznělo, ostatně kompletní text nálezu si může každý přečíst. Spíše se chci zaměřit na některé dílčí závěry nebo interpretace, které mě překvapily nebo které mi úplně nesedí a vyvolávají ve mně určité otázky.

Každopádně bych rád zdůraznil, že finální verdikt Ústavního soudu respektuji a nemám vůči němu zásadní výhrady. Zdá se mi v mnoha ohledech solidně vyargumentovaný, byť mě do jisté míry překvapilo, že byly zohledňovány i některé ekonomické i sociologické aspekty, jako jsou mezigenerační solidarita, demografie nebo finanční odpovědnost. Tento širší výklad a pohled na ústavní právo nezpochybňuji, spíše to podle mě jen ukazuje určité nové myšlenkové směřování Ústavního soudu. Ostatně potvrdil ho i předseda Josef Baxa, který prohlásil, že jde o „rozhodnutí pro budoucnost“.

Pro začátek tedy stručně shrnu, co Ústavní soud konstatoval:

Ztotožňuji se s tím, že soud odmítl argumentaci ve stížnosti, podle které neměli opoziční poslanci právo se k projednávané legislativě vyjádřit. Podle soudu je obstrukce relevantní prostředek politického boje, ale když je její rozsah natolik výrazný, že paralyzuje samotný proces přijímání zákonů, je možné ji po určité době omezit. Zkrátka pokud mají někteří poslanci nekonečné projevy (často mimo téma) a kvůli nim nedojde řada na další jejich kolegy, tak je to prostě důsledek této obstrukce, a opozice nemá nárok si stěžovat.

Na určité nejasnosti či překvapivé závěry jsem narazil až při čtení pasáží, ve kterých se soud vypořádává s dalšími námitkami a argumenty, konkrétně ohledně stavu legislativní nouze, legitimního očekávání a možné retroaktivity. Přestože jako celek tyto závěry nezpochybňuji, považuji za důležité sepsat to, u čeho jsem se zarazil. Rozhodnutí Ústavního soudu by totiž mělo být co nejvíce srozumitelné, ale to mi někde chybí. Celkem jde o následující body:

Hned u několika závěrů hrají významnou roli ekonomické predikce nezávislých odborných institucí, zejména Národní rozpočtové rady (NRR) nebo České národní banky (ČNB), které má vláda k dispozici a může z nich vycházet při plánování a rozhodování. Když jsem rozhodnutí četl, měl jsem pocit, že občas k nim soudci přistupovali se vší vážností, a jindy pak jejich hodnoty zlehčovali, a to podle toho, jak se to hodilo při argumentaci.

Abych byl konkrétní, podívejme se například na část, ve které soudci rozhodli, že byly naplněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze. Soudci uvedli, že predikce byly „velmi varovné“, vláda na jejich základě mohla očekávat vysokou mimořádnou valorizaci a měla s nimi pracovat „daleko pečlivěji a více je zohlednit při plánování rozpočtových výdajů“. Zároveň ale dodali, že to nelze po vládě požadovat a nelze vládu trestat, když predikce nevyužívá a vychází až z následných oficiálních dat, v tomto případě ze zveřejněných údajů o inflaci. „Požadovanou derogaci napadených zákonných ustanovení nelze pojímat ani jako ‚sankci‘ za případnou pomalost či nedostatečnou předvídavost vlády,“ píše se v rozhodnutí.

To je v pořádku, zkrátka když jsou politici nepředvídaví a pomalí, tak jim to mají lidé spočítat ve volbách a nemá je trestat soud. Překvapuje mě ale, že při posuzování toho, jestli mohla vyšší valorizací vzniknout značná hospodářská škoda, vychází vláda a následně i soud také z predikce NRR. A to konkrétně v případě, když tvrdí, že hrozba hospodářské škody nespočívá jen ve 20 miliardách korun, které by musel stát vyplatit v roce 2023 na valorizacích navíc, ale i v následném kumulačním efektu dalších valorizací. „V daném případě nejde ‚pouze‘ o zmíněnou částku 20 mld. Kč, nýbrž především o celkovou tendenci dalšího zvyšování salda důchodového účtu, na kterou upozorňuje ve vyjádření zejména NRR,“ konstatuje soud a přebírá tím argumentaci vlády stojící na predikcích.

V návaznosti na tyto predikce mě pak zaujalo, jak snadno se soudci vypořádali s tím, nakolik je zmíněná hrozba opravdu (ne)reálná. Provedení vyšší mimořádné valorizace mohlo v delším časovém horizontu znamenat dodatečné rozpočtové výdaje až ve výši 400 miliard korun, z toho až 205 miliard korun do roku 2030. Jenže i podle soudu je to spíše teorie.

„Jakkoliv podle Ústavního soudu částka 400 mld. Kč je samozřejmě jen čistě teoretická (vychází z toho, že by neproběhly již žádné další legislativní změny), hrozící dopady v kratším časovém horizontu jsou naopak zcela reálné,“ píše se v rozhodnutí. Jinými slovy soudci vůbec nereflektují možnost, že by tato vláda (či kterákoliv další) mohla udělat jiné důchodové změny, které by toto hrozící riziko eliminovaly nebo výrazně snížily. Třeba tím, že by omezila další valorizace.

Paradoxní je to zvláště v kontextu toho, že sama tato vláda avizuje plán schválit velkou důchodovou reformu, jejímž cílem je finanční stabilizace důchodového systému do budoucna. (Chce například zvyšovat důchodový věk nebo omezit zohledňování výdělků a dob pojištění při výpočtu důchodů). Navíc už v roce 2023 schválila další změny, které zpřísnily předčasné důchody a zpomalily budoucí valorizace. Důchodovou reformu má vláda i ve svém programovém prohlášení, takže i soudci si museli být vědomi, že zmiňovaná škoda je opravdu zcela teoretická a spíše nepravděpodobná. Přesto byla označena za natolik zásadní, aby hrála roli ve stavu legislativní nouze.

Zajímavý a možná i překvapivý byl pro mě závěr, že právní nárok na valorizaci vzniká až v okamžiku splatnosti navýšeného důchodu, což v případě mimořádné valorizace znamená až po 5 měsících. Neplatí tedy názor z opoziční stížnosti, že nárok vznikne na konci měsíce, kdy inflace překročí 5 %, ani názor vlády, že tomu je až po vydání vládního nařízení. Zároveň soudci konstatovali, že pokud se mezitím změní pravidla a upraví se výše valorizace, není to nepřípustná zpětná retroaktivita.

Vedle toho ale soudci tvrdí, že už na konci ledna vzniklo určité legitimní očekávání důchodců ohledně výše valorizace. Jinými slovy důchodci něco tušili, očekávali nějakou valorizaci, ale právní nárok na ni ještě neměli, na ten by si museli počkat 5 měsíců. Co se tedy stalo, když vláda opravdu pravidla změnila? Soudci se s tím vypořádali následovně: „V daném případě skutečně došlo v určité míře k zásahu do legitimního očekávání příjemců důchodů v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb., nicméně toto legitimní očekávání bylo poměrně krátké a nejpozději skončilo dne 20. 3. 2023, kdy se stal zákon č. 71/2023 sb. platným.“ Je 38 dnů dlouhá doba, nebo není? Nevím.

Při argumentaci si tady navíc soudci pomáhají spíše neprávním konstatováním, konkrétně, že vedle samotného očekávání důchodců existují i aktuální společenské a ekonomické poměry, které je nutné vnímat. Také konstatují, že konsolidované a vyrovnané finance jsou sice žádané a ve prospěch sociálně slabých, kteří jsou na nich závislí, ale rozhodování o stavu zadluženosti státu i způsobu financování důchodů jsou věci politické. „Ústavní soud má dále za to, že jeho úkolem není hledat konkrétní řešení, kterým by mělo dojít ke konsolidaci veřejných financí, resp. ke snížení salda důchodového účtu,“ tvrdí soudci, aby vzápětí opět zdůraznili, že důchodový deficit ani vývoj demografie nelze ignorovat.

Zkrátka mi z toho vyplývá závěr, že když se vláda rozhodla rozpočet finančně zahojit na důchodcích, bylo to v pořádku, protože tak učinila velmi rychle (legitimní očekávání důchodců bylo jen krátké) a navíc to bylo ve prospěch státních financí. Je tedy otázkou, jestli se tady trochu neotevírá Pandořina skříňka, protože kdykoliv v budoucnu bude moci vláda nečekaně a rychle snížit valorizaci důchodů, pokud jí po zveřejnění statistických údajů bude připadat, že vychází moc vysoká. Tomu nahrává právě i skutečnost, že právní nárok na valorizaci vzniká až v den výplaty zvýšeného důchodu.

V závěru svého rozhodnutí si Ústavní soud neodpustil jistý morálně-společenský apel, ve kterém vyzval k mezigenerační solidaritě. Někteří důchodci jsou sice podle soudu zranitelní, ale zároveň konstatoval, že došlo již k několikerému zvyšování důchodů a situace tak na důchodce dopadá méně intenzivně než na pracující lidi. Navíc pokud důchodce finančně strádá, má k dispozici příspěvek na bydlení.

Soud říká, že nelze opomíjet ani lidi, kteří pracují a ze svých odvodů financují dnešní důchodce. „Je proto dán společný zájem na tom, aby systém důchodového pojištění jako celek byl vyvážený, spravedlivý a udržitelný nejen aktuálně, ale i v budoucnosti,“ napsali soudci a zároveň vyzvali politiky, aby konečně v důchodech provedli nějaké systémové změny. Přestože s podobnou tezí souhlasím, nejsem si úplně jistý, nakolik by měla patřit do nálezu Ústavního soudu.

Přestože jsem popsal několik věcí, které vnímám rozporuplně, neznamená to, že bych rozhodnutí Ústavního soudu zpochybňoval. Rozhodnutí je obecně dobře napsané a většina argumentů dává smysl. Zvláště pokud je rozhodnutí bráno jako celek, tak funguje a má svou logiku.

Osobně v argumentaci cítím více důrazu na společenský, ekonomický a politický kontext, což ale nehodnotím kladně, ani záporně. Někdo to vnímá, jako by se Ústavní soud tak trochu stával neformální třetí komorou parlamentu, já se ale k takto silnému názoru nekloním. Je to zkrátka nějaký současný vývoj Ústavního soudu a spíše bychom se měli připravit na to, že podobný přístup můžeme častěji očekávat i v budoucnu.

Zdroj: Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 30/23