Článek
Ústavní soud zamítl stížnost poslanců hnutí ANO na jednorázové snížení mimořádné valorizace důchodů v červnu 2023. Plénum soudu konstatovalo, že stav legislativní nouze při schvalování zákona nebyl zneužit a zároveň nedošlo k retroaktivnímu zásahu do práv důchodců. Jejich legitimní očekávání sice bylo narušeno, s ohledem na celkový kontext ale nebylo tak významné, aby to znamenalo porušení ústavy.
Považuji za důležité říct, že závěry Ústavního soudu respektuji a nemám pochybnosti o tom, že by došlo k nějakým okolnostem, proti kterým by bylo třeba se vymezovat. Zdůvodnění rozhodnutí je srozumitelné a argumentačně podloženo, což oceňuji. Zkrátka bylo rozhodnuto a je jasné, že někoho výsledek potěší, jiného zklame.
Zároveň si myslím, že rozhodně stojí za pozornost takzvaná disentní (odlišná) stanoviska tří ústavních soudců, kteří verdikt nepodpořili. Jejich právní argumentace je podle mě taktéž silná a je zajímavá zejména v kontrastu se závěry pléna. Mám pocit, že co se výkladu práva týče, jsou tato stanoviska více konzervativnější, méně zohledňují společensko-ekonomické otázky a více se zaměřují na (neměnnou) podstatu právních ustanovení a z nich vyplývajících mantinelů.
Tím rozhodně netvrdím, že je jeden či druhý pohled správný. Spíše to ale ukazuje proměnu soudního vnímání našeho světa, který se stal mnohem dynamičtější a rozkolísanější než v minulosti. Ostatně po vyhlášení rozhodnutí to připustil i sám předseda soudu Josef Baxa, který zdůraznil, že jde do značné míry o rozhodnutí pro budoucnost, a proto klade větší důraz i na některé spíše sociologické aspekty, jako je mezigenerační solidarita, demografie nebo finanční odpovědnost.
Co tři soudci napsali
Předně je nutné napsat, že přestože s verdiktem pléna soudci Jan Svatoň, Pavel Šámal a Josef Fiala nesouhlasili, zcela podpořili dílčí závěry ohledně obstrukčního jednání a práva opozice na vyjádření. Znamená to, že když někteří poslanci nekonečné hodiny žvaní, často i mimo téma, a blokují tak možnost vyjádření dalších poslanců, nemá pak opozice nárok zpochybňovat to, že se nemohla vyjádřit.
Zkrátka pokud je obstrukce samoúčelná, má vláda právo ji omezit, aby se legislativní proces pohnul dále. To je dobrá zpráva do budoucna, protože jak víme, k nekonečným obstrukcím se uchylují politici všech stran a v minulosti to dělali i ti z dnešní vládní koalice. Ústavní soud tedy ve shodě zcela odmítl jednu rovinu stížnosti, že poslanci neměli možnost se vyjádřit podle jednacího řádu. Když v budoucnu nějaký politik postaví svou stížnost na takové argumentaci, je téměř jisté, že bude smetena ze stolu.
Retroaktivita a legitimní očekávání
Mnohem zajímavější je argumentace v oblasti samotné podstaty snížení mimořádné valorizace důchodů. Tedy toho, jestli důchodci již na konci ledna 2023 získali nárok na valorizaci v plné výši a zda její omezení bylo v rozporu s ústavními právy. A tady tři soudci tvrdí, že došlo k natolik zásadnímu porušení legitimního očekávání, že to mělo vést ke zrušení zákona. Zatímco Jan Svatoň (a s ním i Josef Fiala, který se k jeho stanovisku přihlásil) tvrdí, že šlo o porušení zcela nepřípustné pravé retroaktivity, soudce Pavel Šámal se kloní spíše k retroaktivitě nepravé. Oba však shodně tvrdí, že krok byl významně retroaktivní, protože zasáhl do práv důchodců, která již vznikla. A tím se zásadně liší od stanoviska pléna.
Soudce Šámal píše: „Většina pléna se zde nijak nevypořádala s argumentem nezměnitelnosti výše valorizace, a to právě z hlediska nabytých práv. Tento okamžik přitom nastal v lednu 2023 splněním zákonných podmínek, respektive v únoru oznámením míry inflace ČSÚ. Od tohoto okamžiku nikdo kromě zákonodárce, tedy toho, kdo dané pravidlo sám vytvořil, nebyl oprávněn měnit právní následky pro vznik či výši nároku. Jinými slovy, již po splnění zákonných podmínek a vyhlášení míry inflace byla věc právně uzavřená a právní vztah již s konečnou platností vznikl, což by mohlo dokonce nasvědčovat pravé retroaktivitě.“
Totéž v podstatě říká soudce Svatoň, podle kterého již po zveřejnění statistických údajů a započnutí valorizačního procesu nebylo možné tento proces zastavit a vláda zkrátka měla vydat nařízení a valorizaci provést. V této souvislosti zdůrazňuje, že i kdyby připustil, že nárok na vyšší valorizaci nevznikl právě v tomto okamžiku, ale mnohem později (jak tvrdí plénum), mělo by to v podstatě stejné následky na legitimní očekávání důchodců. „S ohledem na existující silné legitimní očekávání by byli příjemci důchodů co do důvěry v právo v důsledku novely provedené zákonem č. 71/2023 Sb. dotčeni téměř tak intenzivně, jako kdyby takové právo skutečně vzniklo,“ tvrdí Svatoň.
Přestože oba soudci připouští, že omezení valorizace nebylo nijak drastické, podle nich se mělo přihlédnout k tomu, že důchodci jsou zranitelné osoby, které už nemají mnoho příležitostí se adaptovat na změny. A jelikož mezi finálním snížením valorizace (schválením zákona) a její výplatou byla jen krátká prodleva, mohlo to některým důchodcům způsobit problémy. „Samotné snížení důchodů zákonodárcem provedené bez přiměřeného předstihu má z hlediska principu důvěry v právo tytéž dopady jako pravá retroaktivita, a tedy může vést k závěru o jeho neústavnosti,“ konstatuje soudce Svatoň ve svém stanovisku.
Velmi zajímavé je přímé vymezení soudce Šámala proti rozhodnutí pléna, které se podle něj dostatečně nevypořádalo s právní argumentací samotné stížnosti. Vyslovil názor, že politické motivace k řešení finančních problémů státu, které soudci do určité míry podpořili, nemohou být silnější než faktické posuzování právní podstaty problému. Dokonce napsal: „Většina pléna se tak skutečnému vážení vzájemně proti sobě stojících hodnot vyhnula a posouzení podstaty návrhu příslovečně „hodila do mlhy“.“ A dále konstatoval: „Přijatý nález umožňuje veřejné moci schovat svá pochybení za závoj politických motivací a jinak jistě chvályhodný účel stability a vyrovnanosti státního rozpočtu.“
Stav legislativní nouze
Do značné míry nekompromisní byli disentující soudci také při posuzování toho, zda byl zneužit stav legislativní nouze. A tady třeba soudce Svatoň tvrdí, že využití tohoto stavu bylo neoprávněné, protože mimořádné okolnosti nenastaly. Právě i kvůli tomu, ještě jako soudce zpravodaj, navrhoval zrušení zákona snižujícího valorizaci. Většina soudců se ale s jeho interpretací neztotožnila.
Soudce Svatoň zcela jednoznačně odmítá bagatelizaci odborných predikcí, které měla vláda k dispozici. Podle něj mohla při řešení vysoké inflace a dopadu na valorizaci vláda jednat více s předstihem a neuchylovat se ke stavu legislativní nouze. Dokonce tvrdí, že vláda tak trochu uměle vytvořila potřebu přijmou zákon rychle. „V okamžiku, kdy byl vládou legislativní proces zahájen, již žádná časová tíseň neexistovala, resp. byla toliko domnělá, vyvolaná podle mého názoru nesprávnou právní úvahou, že podmínkou vzniku práva je vydání prováděcího předpisu,“ píše Svatoň. A toto tvrzení podpírá i tím, že právě vydání vládního nařízení má spíše formální (deklaratorní) povahu a již nijak nemůže změnit nárok na valorizaci, který vznikl podle zákona už dříve.
Argumentace také zpochybňuje interpretaci, že hrozící hospodářské školy byly velké a z hlediska státu neúnosné. Svatoň konstatuje, že v podstatě šlo o případné nečekané výdaje jen ve výši 20 miliard korun, tedy přímé náklady na původní výši valorizace v roce 2023. Další kumulativní škody ve výši až 400 miliard korun, kterými argumentovala vláda, byly pouze teoretické a nastaly by pouze v okamžiku, kdyby tato ani další vláda již neudělala žádné další kroky. A to je prý nepravděpodobné, protože už sama současná vláda deklaruje, že chystá důchodovou reformu, a navíc už v roce 2023 přikročila třeba k omezení předčasných důchodů.
Soudce Šámal pak také uvádí, že „hrozící značné hospodářské škody (v množném čísle!) nemohou ze své podstaty představovat bez dalšího jakýkoli větší výdaj ze státního rozpočtu. Tím spíše, jde-li o důsledek pravidla, které stanovila sama veřejná moc.“ Podle něj nelze zkrátka standardní výdaje státu vnímat jako škodu a využívat to jako argument při prosazování stavu legislativní nouze. „Takto stanovené pravidlo pak ztrácí svoji, judikaturou Ústavního soudu zdůrazňovanou, mimořádnost. Přitom většina pléna také uvádí, že stav legislativní nouze se má vykládat a používat restriktivně,“ píše Šámal.
Závěr k disentním stanoviskům
Myslím si, že disentní stanoviska tří ústavních soudců potvrdila, že ústavní právo rozhodně není jednoduché a do určité míry může záležet na osobním výkladu, vnímání světa a interpretaci konkrétního soudce. Ukazuje to také jakousi myšlenkovou obměnu Ústavního soudu, která se mírně odklání od nějakého striktního a tvrdého výkladu ústavních právních norem (není to myšleno negativně) a do rozhodování vnáší kus společenské reality.
Jinými slovy mám dojem, alespoň poté, co jsem si zdůvodnění rozhodnutí prostudoval, že kdyby se vycházelo striktně z ústavní právní argumentace a z dřívější judikatury, je docela významná šance, že by snížení mimořádné valorizace bylo označeno za neústavní a bylo zrušeno. Alespoň tak to na mě působí.
Tím ale netvrdím, že Ústavní soud rozhodl špatně či rozporně. Rozhodně bych nepoužil tak tvrdá odmítavá slova, jako používají třeba představitelé hnutí ANO. Právo a jeho posuzování se zkrátka pomalu ale jistě vyvíjí a je to dobře, jinak bychom tady stále měli třeba normy, kdy ženy nemohly volit ani být soudkyně. Před 150 lety také mnozí tvrdili, že by bylo hrozné to měnit a znamenalo by to třeba rozpad společnosti. Dnes víme, že se to nestalo a vývoj je přirozený.
Důležité je, že finální verdikt je dobře vyargumentovaný a je nutné respektovat, že výrazná většina soudců má zkrátka jiný názor. Je také dobře, že disentní stanoviska vznikla a my si je můžeme prostudovat.
Napište do diskuse pod článkem, jak rozhodnutí Ústavního soudu vnímáte a co si myslíte o disentních stanoviscích. Rád si vaše názory přečtu.
