Článek
Současná vláda navrhla v oblasti druhové ochrany legislativní úpravy týkajících se ochrany zvláště chráněných druhů. Zdůrazňuje přínosy navrhované novely zákona o ochraně přírody a krajiny, která přináší nové definice kategorií zvláště chráněných druhů a jejich součástí jsou pojmy jako „místní populace“ a „běžné hospodaření“ (nebo obhospodařování).
Kategorie ochrany
Kategorie zvláště chráněných druhů v návrhu zůstaly tři a z hlediska druhové ochrany jsou vymezeny následovně: Do I. kategorie ochrany se zařadí zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů, které je s ohledem na míru jejich ohrožení a vzácnost zapotřebí chránit nejpřísněji prostřednictvím ochrany jednotlivých jedinců a specifického managementu. Do II. kategorie se zařadí ostatní zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů vyžadující s ohledem na převládající příčiny jejich ohrožení ochranu jedinců, u nichž však současně jejich ohrožení není spojeno s běžným obhospodařováním pozemků nebo je pro jejich ochranu vhodný způsob obhospodařování pozemků potřebný. Většina druhů je přímo či nepřímo ohrožena právě běžným obhospodařováním krajiny, což činí uvedenou formulaci oxymóronem. Do III. kategorie ochrany se zařadí zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů, které s ohledem na jejich nároky a způsob života není nezbytné chránit na úrovni jedinců, ale potřebná je ochrana jejich místních populací a biotopů. V této kategorii je povoleno běžné hospodaření.
Takové rozdělení vypadá na první pohled příznivě. Je jasné, že druhová ochrana jedinců v mnoha případech (zejména u bezobratlých) nemá smysl. Chránit např. u hmyzu jedince, je vesměs zcela zbytečné a kriminalizace entomologických sběrů je ve většině případů nesmyslná. Problém případně mohou být opakované hromadné sběry (např. dlouhodobě umístěné světelné lapače) nebo sběr vedoucí k devastaci biotopu (typicky rozebrání trouchnivějícího kmene). V tom však moje námitky vůči novele nespočívají. Zakopaný pes je zejména v pojmech místní populace a běžné hospodaření.
Nejasnosti v nové legislativě
Pojem „místní populace“ a jeho interpretace je jednou z nejvýraznějších slabin předložené novely. U většiny druhů však nelze místní populaci jednoznačně definovat, a to ani za použití přesných kritérií. Vymezení populace totiž závisí na mnoha faktorech, jako je charakter a prostupnost prostředí, ekologie daného druhu. Zásadní otázkou však je, jak bude místní populace stanovena v praxi. Bude to jedna tůň s čolky či všech pět tůní na lokalitě (i když jsou od sebe vzdálené desítky či stovky metrů) nebo budou za místní populaci považování všichni čolci v katastru dané obce? A jak bude posuzována místní populace čolků mimo dobu rozmnožování? Terestrické stanoviště je pro obojživelníky většinou stejně důležité jako to vodní. Jak bude posuzován zásah do suchozemského stanoviště, kde je zjištění počtu jedinců či rozsah jejich výskytu, prakticky nemožné? Je velmi pravděpodobné, že posouzení pojmu místní populace bude vnímáno z různých hledisek velmi rozličně a povede k mnoha nejasnostem. Kdo bude hodnotit, co je to místní populace, zda šlo o její ohrožení. Příklad? Kdo bude určovat význam zasypání populace čolka horského tůní u lesní cesty? Zničila se tím místní populace nebo jen její část? Zatím to bylo jasné: čolek horský je zvláště chráněný druh, byl zničen jeho biotop, ten kdo to způsobil může dostat pokutu a nebo uložena kompenzační opatření – např. vytvoření nových tůní. Podle chystané legislativy pokud si developer sežene prodejného posudkáře, který stanoví, že se to místní populace nedotkne, je v suchu.
Představa, že je známa velikost místní populace je iluzorní, protože jsou typicky evidovány jen jednotlivé, náhodně učiněné nálezy a případně pouze odhadovány jejich celkové počty. Je zřejmé, že ani informace o plošně evidovaná populaci jednoho (například změněného čolka) v počtu „100 až 1000 jedinců“ bude zcela nepoužitelná v přestupkových řízeních, neboť nebude možné stanovit míru dotčení zcela přesně a doložit rozsah ničení. Typicky ale bude vždy pachatel tvrdit, že část populace zbyla a že se tak nic nestalo.
Pokud by se pojem místní populace skutečně zavedl do praxe, otevřel by cestu k tzv. salámové metodě, při níž by bylo postupně „odkrajováno“ z populace po jednotlivých místních populacích, až by celý druh z daného území vymizel. Návrh sice počítá s upřesněním tohoto pojmu pro různé taxonomické skupiny, avšak pouze prostřednictvím metodických pokynů, které postrádají jakoukoli právní vymahatelnost.
Běžné hospodaření
Běžné zemědělské či lesnické hospodaření, jak se ukázalo v minulých desetiletích, leckdy bývá pro cílové druhy nebezpečné. Běžné hospodaření, např. sečení luk je nepochybně pro údržbu biotopů mnoha druhů potřebné, ale musí být prováděno ve správnou dobu vhodným způsobem a záleží i na tom, jak je naloženo s posečenou biomasou. Obvyklý způsob běžného hospodaření, tedy např. jednorázová celoplošná seč, je pro celou řadu druhů likvidační. Stejně tak i mnohé další způsoby běžného hospodaření. Současná obrovská ztráta biodiverzity je dána právě způsoby běžného hospodaření, které je na rozdíl od minulosti velmi intenzivní. Pro rostliny i živočichy je velký rozdíl, zda se 100 ha luk poseká během několika dnů nebo několika týdnů. Právě tzv. běžné hospodaření výrazně přispívá k úbytku biodiverzity a ohrožení mnoha druhů. Navíc, definice běžného hospodaření se v průběhu času mění. Tak například stříkání pole řepky desikanty ( jen proto, aby dozrála na celém poli naráz) přitom ještě před několika lety k běženému hospodaření (dne už zakázanému). Hospodaření na blocích o výměre větší než 100 ha patřilo k běžnému hospodaření, dnes nesmí mít blok více jak 30 ha (i to je mnoho). Z několik let to bude třeba 10 ha. Tak co je běžné hospodaření ?
V této souvislosti stojí za zmínku i evropské Nařízení o obnově přírody (Nature Restoration Law), které nejenže usiluje o ochranu zbývajících přírodních území, ale klade důraz také na obnovu přírody. Tato idea zdůrazňuje, že nestačí pouze chránit to, co z přírody zbylo, ale je nezbytné aktivně usilovat o její revitalizaci. Přitom je jasné, že pouze zvláště chráněná území nemohou tuto situaci zachránit. Řešením nemusí být zásadní změny v legislativě, postačilo by lepší využívání stávajících nástrojů obecné ochrany přírody. Ochrana přírody by se proto měla zaměřit na podporu změn v běžném hospodaření tak, aby bylo šetrnější k ohroženým druhům i ke druhům, které aktuálně nejsou považovány za ohrožené. Tento přístup odpovídá trendům prosazovaným Evropskou unií. Naproti tomu přístup, který by zachovával stávající praktiky běžného hospodaření a přizpůsoboval ochranu přírody těmto praktikám, jde proti smyslu ochrany biodiverzity. Namísto abolice „běženého hospodaření“ by měla být cílem ochrany přírody jeho transformace směrem k udržitelnějším a přírodě bližším postupům.
Rozsah území
Ještě složitější je otázka, jak určit rozsah území, kde má být místní populace chráněna. Úředník se často ocitá v situaci, kdy obdrží informaci o výskytu druhu na konkrétním bodě nebo parcele – například jednorázový nález hmyzu. Co dělat v případě, že byl nalezen jediný drobný brouk, jako třeba silničník (Ochodaeus integriceps)? Jak velké území vyžaduje specifický management místo běžného hospodaření? Není neobvyklé, že se nálezy pohyblivého hmyzu bagatelizují s tvrzením, že brouk pravděpodobně odlezl jinam, nebo že kvůli krátké životnosti už stejně uhynul. Tím se důvod ochrany zpochybňuje a tvrdí se, že dávno pominul. Podobná nejistota vzniká u druhů vázaných na stromy (arborikolní druhy). Má být chráněn pouze konkrétní strom, na kterém byl druh nalezen, několik stromů v okolí, celá alej, nebo dokonce celý lesní porost? Zatímco v chráněném území lze tento problém relativně snadno vyřešit, mimo tato vymezená a označená území je zajištění efektivní ochrany výrazně složitější. Tyto nejasnosti komplikují rozhodování nejen o ochraně jednotlivých druhů, ale i o zachování jejich biotopů. Pokud jsou druhy zařazeny do III. kategorie bez jasně stanovených pravidel a konkrétních opatření, hrozí, že jejich populace i prostředí, na kterém závisejí, nebudou chráněny dostatečně efektivně.
Problémy s udělováním druhových výjimek
Současná zákonná ochrana zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů má restriktivní charakter. Je postavena na ochraně jedinců a má bránit škodlivým zásahům do jejich přirozeného vývoje. Zákon ovšem umožňuje z těchto omezení udělit výjimku, a právě v udělovaní výjimek jsou potíže. Druhové výjimky se řadí mezi nejčastěji napadaná rozhodnutí orgánů ochrany přírody, přičemž žaloby často podávají spolky z různých částí státu. Hlavním důvodem bývá nedostatečně doložený veřejný zájem na daném záměru. Například silničáři předpokládají, že výstavba silnic a dálnic automaticky představuje veřejný zájem, který není třeba zvlášť dokazovat. Ve skutečnosti však může být tato výstavba v mnoha ohledech škodlivá, například s ohledem na Nařízení o obnově přírody, a někdy dokonce v přímém rozporu s veřejným zájmem. Dokazování veřejného zájmu u konkrétního projektu proto není pouhou formalitou, ale klíčovým procesem. Výsledky nedávného referenda ve Švýcarsku, kde občané odmítli navržené silniční a dálniční projekty, ukazují, že pohled na tuto otázku může být v různých zemích odlišný. Také udělení výjimky pro bytovou výstavbu je možné pouze tehdy, pokud neexistuje jiná alternativa, která by nezasahovala do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů. Tento přístup je zcela opodstatněný, protože mnoho budov chátrá a značná část brownfieldů zůstává nevyužita. Pokud proces udělování resp. neudělování výjimek povede k tomu, že se nebude stavět „na zelené louce“, ale v již zastavěných nebo nevyužitých oblastech, přinese to prospěch nejen ochraně vzácných druhů, ale leckdy i lidem.
Zachovat současné řízení o výjimkách ?
Řízení, které musí nyní podstoupit investor, v podstavě vyhovuje druhé ochraně při investičních akcích v krajině (stavby hal, dálnic, letišť atd). Výjimka není automaticky nároková a v případě závažných důvodů nemusí být vůbec vydělena, což může vést k tomu, že se záměr neuskuteční.
Výjimky jsou (nebo by měly být) doprovázeny kompenzačními opatřeními, která často účinně zmírňují intenzitu škodlivého zásahu. Občas se vyskytuje názor, že výjimka se stává posledním bojištěm v bitvě, která by se měla odehrávat na zcela jiné frontě. Uvedu zde dva konkrétní případy, které tuto argumentaci vyvracejí.
První kauza se týká stavebního povolení na lanovku z brněnského kampusu na výstaviště. U tohoto záměru neproběhla EIA ani naturové hodnocení, ačkoli projekt jednoznačně zasahoval do biotopů a sídel mnoha zvláště chráněných druhů. Autor biologického hodnocení na tuto skutečnost upozornil a doporučil požádat o výjimky pro vybrané druhy, přesto investor o výjimku nepožádal a stavební povolení bylo i tak vydáno. Situaci zvrátil až soud, který na základě žaloby České společnosti ornitologické vydal předběžné opatření a následně stavební povolení zrušil. Při soudním řízení bylo jasně prokázáno, že záměr škodlivě zasahuje do biotopu zvláště chráněných druhů a že chyběly potřebné výjimky. Na jiném bojišti se se boj odehrát nemohl, protože orgán ochrany přírody svévolně konstatoval, že posuzovaní vlivu tzv. EIA v tomto případě být nemusí. Ekologický spolek a soud v tomto případě suplovaly roli orgánu ochrany přírody, který měl záměr zastavit již v jeho počátcích. Tento příklad ukazuje, že správní praxe je nedostatečná a že druhová ochrana je nezastupitelným nástrojem, jehož efektivní užití dokáže zamezit škodlivým zásahům do přírody, bohužel, někdy jen díky aktivitě odborných společností a spolků.
Ve druhém případě se jednalo o zvýšení hladiny Novomlýnských nádrží. Povodí Moravy kolem roku 2019 zažádalo o změnu manipulačního řádu a zvýšení hladiny stálého nadržení. Výjimka pro deset zvláště chráněných druhů byla orgánem ochrany přírody povolena s neuvěřitelnou lehkostí. Soud však tuto výjimku zrušil. Jen díky neústupnosti a vytrvalosti environmentálních spolků, které se opíraly o nástroje druhové ochrany, se v roce 2024 podařilo zabránit dalšímu nesmyslnému zvyšování hladiny Nových Mlýnů.
Environmentální spolky většinou prosazují ochranu přírody v souladu se zákonem, zatímco investoři a developeři, ať už soukromí či státní, často neúmyslně, ale systematicky přispívají k jejímu ničení v rámci svých projektů. Orgány ochrany přírody, zejména krajské úřady, by měly ocenit, že mají k dispozici dva různé pohledy na problematiku a měly by se řídit zásadou „Audiatur et altera pars“ („Nechť je vyslechnuta i druhá strana“). Místo toho však podléhají budovatelské rétorice a schvalují exploataci přírody, přestože jsou placeny za její ochranu. Mnohdy tedy ochrana přírody závisí na aktivitě místních environmentálních spolků, které jsou však za svou činnost často společensky dehonestovány.
Svoji úvahu zakončím citací z rozsudku (ze dne 24. 6. 2024), ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že postavení environmentálních spolků je v porovnání s jednotlivci výjimečné: „Nelze je totiž chápat pouze jako subjekty prosazující jen soukromé zájmy svých členů, nýbrž jako subjekty hájící prostřednictvím soukromých aktivit zájmy veřejné (…) Činnost environmentálních spolků je tedy třeba chápat primárně jako činnost ve veřejném zájmu, která přesahuje kolektivní zájmy členů spolku. Jejich činnost lze označit za demokratizační prvek, neboť vytváří přídatný systém kontroly činnosti veřejné správy jako celku, který určitým způsobem stojí v protikladu vůči zájmům soukromých osob, jejichž cíle mohou být se zájmy na příznivém životním prostředí v rozporu. Z Aarhuské úmluvy nadto implicitně vyplývá, že účast dotčené veřejnosti na „veřejné diskusi“ ve věcech ochrany životního prostředí je třeba i z toho důvodu, že zájem na ochraně životního prostředí by v mnoha případech neměl kdo hájit“.
Zdroje:
Mach P. & Škorpíková V. (2024): Zamyšlení nad potřebou změny nastavení druhové výjimky. 5: 23 – 26 pp.
Švýcarské referendum o silnicích: https://www.admin.ch/…tml
Lacina D. & Pešout P. (2018): Úvahy nad dalším směřováním druhové ochrany v ČR. Ochrana přírody 6: 10 – 13 pp.
https://hrabovjanka.cz/blog/druhova-ochrana-prirody/
