Legislativní strašák se zahraničními agenty

V posledních dnech se v české debatě objevila pracovní verze zákona, který by zaváděl registr subjektů se zahraničními vazbami. Jeho autoři jej prezentují jako inspiraci americkou legislativou Foreign Agents Registration Act (FARA). Jenže při bližším pohledu je zřejmé, že podobnost s americkým modelem je přinejmenším problematická.

Z právního hlediska je navíc důležité připomenout jednu základní věc: nejde o návrh zákona v legislativním procesu. Neprošel vládou, neproběhlo meziresortní připomínkové řízení a nebyl ani předložen Poslanecké sněmovně. Zatím jde pouze o pracovní draft, který se objevil v politické debatě.

A právě proto je dobře, že se o něm mluví už v této fázi. Veřejná debata totiž často funguje jako přirozená pojistka legislativního procesu. Pokud se problematické návrhy pojmenují hned na začátku, je menší šance, že se nenápadně posunou do druhého čtení ve sněmovně.

Americký Foreign Agents Registration Act vznikl v roce 1938 především jako reakce na zahraniční propagandu ve Spojených státech. Zákon ukládá povinnost registrace osobám nebo firmám, které působí ve prospěch cizí vlády nebo zahraničního politického subjektu. Typicky jde o lobbisty, PR agentury nebo poradenské firmy.

FARA tedy není zákonem proti občanským organizacím. Nezakazuje zahraniční financování a nevztahuje se automaticky na neziskové organizace jen proto, že mají zahraniční granty. Jeho smyslem je transparentnost politického lobbingu ve prospěch cizího státu.

Pokud někdo tvrdí, že podobný zákon má dopadat na běžné občanské organizace, akademické projekty nebo vzdělávací programy, pak americkou úpravu přinejmenším až velmi volně interpretuje a až příliš prozíravě přizpůsobuje svým cílům.

Právě proto se v debatě objevují i jiná srovnání. Kritici upozorňují, že konstrukce podobných návrhů má blíže k legislativě, která vznikla v jiných politických podmínkách.

Maďarsko například v roce 2017 přijalo zákon nazvaný Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad. Maďarsky se jmenuje 2017. évi LXXVI. törvény a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról.

Tento zákon ukládal organizacím přijímajícím zahraniční finance povinnost registrovat se jako organizace podporované ze zahraničí a zveřejňovat informace o svých dárcích.

Ani tato relativně mírnější úprava však v evropském právním prostoru neobstála. Soudní dvůr Evropské unie v roce 2020 rozhodl, že porušuje právo EU, zejména princip volného pohybu kapitálu a ochranu základních práv. Maďarsko proto muselo zákon následně zrušit.

Podobné legislativní nápady se v posledních letech objevily také na Slovensku. Tamní parlament v roce 2025 schválil novelu zákona o neziskových organizacích, která měla zvýšit transparentnost jejich financování. Zákon zavedl nové administrativní povinnosti, například povinnost podávat takzvané výkazy o transparentnosti a zveřejňovat některé informace o financování organizací.

Je přitom důležité dodat, že původní návrhy byly ještě výrazně tvrdší. V politické debatě se objevovaly i návrhy inspirované maďarským modelem, které by organizace přijímající finance ze zahraničí označovaly zvláštním způsobem nebo by jim ukládaly další povinnosti. Tyto nejtvrdší prvky ale nakonec v legislativním procesu neprošly.

Ani schválená verze zákona však neměla dlouhý život. Proti novele byla podána ústavní stížnost a Ústavní soud Slovenské republiky následně rozhodl, že zákon je v rozporu s ústavou. Po zveřejnění rozhodnutí tak novela přestala být účinná a právní úprava se vrátila do předchozího stavu.

Slovenský případ je v tomto ohledu poučný. Ukazuje, že legislativa zaměřená na zvláštní regulaci občanských organizací velmi rychle naráží na ústavní limity. A také na skutečnost, že občanská společnost je v demokratickém státě chráněna nejen politicky, ale i právně a je zcela nedílnou součástí demokratické společnosti.

Jedním z méně diskutovaných, ale velmi důležitých problémů podobných návrhů je jejich možný dopad na široké spektrum aktivit ve veřejném prostoru.

Moderní věda, vzdělávání i občanská společnost jsou dnes z velké části mezinárodní. Univerzity běžně získávají granty z evropských programů, spolupracují s partnerskými institucemi v zahraničí a účastní se mezinárodních výzkumných projektů.

Programy jako Erasmus+, evropské výzkumné granty nebo různé mezinárodní akademické projekty jsou dnes běžnou součástí fungování univerzit.

Pokud by byl pojem „zahraniční vazba“ definován příliš široce, mohl by se podobný režim vztahovat nejen na občanské iniciativy, ale také na akademické instituce, výzkumné projekty nebo vzdělávací programy.

Týkat by se však mohl i dalších oblastí. Například vzdělávacích projektů financovaných z evropských fondů, kulturních organizací spolupracujících se zahraničními partnery, think-tanků nebo médií, která získávají podporu z mezinárodních grantových programů.

Jinými slovy, regulace prezentovaná jako nástroj proti zahraničnímu politickému vlivu by ve skutečnosti mohla zasáhnout i oblasti, které s politickým vlivem nemají nic společného. Například vědu, vzdělávání, kulturu nebo mezinárodní spolupráci.

V českém veřejném prostoru se dlouhodobě vede spor o roli některých občanských iniciativ. Jedním z nejznámějších příkladů je hnutí Milion chvilek pro demokracii.

Tyto organizace bývají v politických debatách často označovány jako politické neziskovky. V tomto kontextu se nabízí i jiný výklad celé situace. Není totiž vůbec jisté, zda autoři návrhu skutečně počítají s tím, že by se text někdy dostal až do parlamentního projednávání.

Samotný fakt, že se na podobném návrhu začalo pracovat a že se o něm začalo veřejně mluvit, však může mít jiný význam. Může jít především o politický signál směrem k určité části občanské společnosti. Signál, že organizace aktivní ve veřejné debatě jsou vnímány jako problém, který by měl být v budoucnu regulován.

V tomto smyslu může být celý návrh méně právním projektem a více politickým sdělením.

K přípravě návrhu zákona se veřejně přihlásil advokát a politik Jindřich Rajchl. Uvedl, že jde o poslaneckou iniciativu inspirovanou americkým zákonem FARA.

Rajchl zároveň vysvětloval, že cílem návrhu je regulovat takzvané politické neziskové organizace, tedy organizace, které podle jeho slov vstupují do politiky.

Právě tato formulace je jedním z nejproblematičtějších momentů celé debaty. Pokud by totiž zákon dopadal na všechny organizace, které nějakým způsobem vstupují do veřejné debaty, mohl by se v praxi vztahovat na velmi široké spektrum subjektů. Od občanských iniciativ přes think-tanky až po akademické instituce nebo výzkumné projekty.

A právě tady vzniká paradox celé situace. Zákon, který by měl regulovat občanskou společnost a potenciálně ukládat milionové sankce organizacím ve veřejném prostoru, vzniká zatím v podobě textu, který sami politici označují za nedopracovaný pracovní draft.

Celá debata má přesto jednu pozitivní stránku. Je dobře, že se o podobných nápadech diskutuje už ve chvíli, kdy jsou teprve ve fázi pracovních návrhů. Demokratický právní stát totiž stojí na otevřené veřejné debatě.

Pokud se problematické legislativní koncepty pojmenují včas, je menší pravděpodobnost, že se později promění v zákony, které by zasahovaly do prostoru občanské společnosti.

A je docela dobře možné, že právě to bude i osud tohoto návrhu. V jeho současné podobě totiž působí spíše jako politické gesto než jako realistický legislativní projekt. Je proto dost pravděpodobné, že z něj nakonec žádný zákon nevznikne.

ČT24 – informace o návrhu registru subjektů se zahraničními vazbami
Foreign Agents Registration Act – historický kontext a účel zákona
Rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci maďarského zákona C-78/18
Act LXXVI of 2017 on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad
Vyjádření Jindřicha Rajchla k návrhu zákona (iDNES)