Druhá ústavní stížnost na změny důchodů: Získal jsem argumentaci vlády pro soud

Skupina poslanců v čele s Alenou Schillerovou podala 1. listopadu 2023 na Ústavní soud stížnost na novelu, která zpřísnila předčasné důchody a změnila pravidla valorizací. Schvalování změn provázely silné emoce, probíhaly obstrukce v Poslanecké sněmovně a do procesu zasáhl i prezident Petr Pavel, který část změn i jejich náhlost kritizoval. Novelu nakonec podepsal, učinil tak ovšem se zpožděním a změny začaly platit o měsíc později, než vláda plánovala.

Napadená novela zpřísnila podmínky předčasných důchodů, například zvýšila finanční krácení za předčasnost, zkrátila maximální dobu předčasnosti z 5 let na 3 roky nebo zvýšila minimální dobu pojištění pro získání předčasného důchodu na 40 let. Současně zpomalila budoucí valorizace všech důchodů a kompletně změnila mechanismus mimořádné valorizace.

Ústavní stížnost poslanců hnutí ANO napadá v první řadě samotný proces schvalování této novely a tvrdí, že zákon byl přijat „ústavně nekonformní procedurou“. Dále pak napadá jednu část zpřísnění u předčasných důchodů, konkrétně to, že zkrácení maximální doby předčasnosti bylo velmi rychlé a proběhlo v podstatě ze dne na den. Zde stížnost argumentuje tím, že budoucím důchodcům bylo narušeno legitimní očekávání a byla také narušena předvídatelnost práva. (Detailně jsem se obsahu stížnosti věnoval v tomto článku.)

Vláda do řízení o této stížnosti vstoupila jako účastník a v této souvislosti vypracovala i vyjádření pro Ústavní soud. Cílem tohoto vyjádření je reagovat, vysvětlovat nebo rozporovat jednotlivé body ve stížnosti. Nyní se mi toto vyjádření podařilo získat na základě žádosti o svobodném přístupu k informacím.

Vláda v textu všechna tvrzení poslanců ANO odmítá a navrhuje, aby soudci stížnost zamítli. Samotný dokument má tři hlavní roviny argumentace:

V první části vyjádření vláda rozporuje tvrzení, že schvalování novely bylo netransparentní a v rozporu s Ústavou. V této souvislosti se ve stížnosti řeší zejména pozměňovací návrh poslance Víta Kaňkovského, který zajistil, že zkrácení maximální doby předčasnosti na 3 roky začalo platit v podstatě okamžitě, nikoliv až o rok později, jak se původně zamýšlelo.

Vláda zdůrazňuje, že celý legislativní proces byl zcela standardní a transparentní, protože pozměňovací návrh prošel sociálním výborem a následně byl schválen ve třetím čtení. Nešlo tedy o nic, co by se odchylovalo od běžné praxe a „nedošlo k žádným porušením zákonodárné procedury“. Vláda odmítá, že byl pozměňovací návrh „předložen pokoutně“, jak tvrdí ústavní stížnost, a vysvětluje i to, že s tímto návrhem se mohli bez problémů seznámit jak poslanci, tak lidé z řad veřejnosti. „Uvedená tvrzení navrhovatelů považuje vláda za absurdní,“ stojí ve vyjádření a poukazuje na to, že pozměňovací návrhy se takto běžně navrhují a schvalují.

Vláda zcela odmítá také další část stížnosti, ve které se tvrdí, že opoziční poslanci neměli dostatek času a příležitostí se vyjádřit. Nejprve byla zkrácena doba pro vyjádření poslanců a následně byl stanoven pevný čas finálního hlasování ve 3. čtení, takže někteří poslanci své vystoupení nestihli. Vláda tady poukazuje na to, že třetí čtení trvalo čtyři dny a že k žádnému porušení nedošlo. (Se stejnou situací se Ústavní soud vypořádal už letos v lednu při zamítnutí první stížnosti na snížení mimořádné valorizace. Konstatoval, že když probíhá přehnaná obstrukce opozice, může vláda přistoupit k omezení projevů poslanců. Lze tedy předpokládat, že soudci i v tomto případě rozhodnou obdobně.)

V závěru této části vláda komentuje i postoj prezidenta Petra Pavla, který sice novelu hlasitě kritizoval, ale nakonec ji v termínu podepsal. „Z pohledu vlády je třeba považovat za podstatnější to, jakým způsobem prezident republiky výsledně jednal, než to, jak své jednání komentoval, byť vláda samozřejmě vnímá výtky prezidenta. Skutečnost, že prezident republiky zákon podepsal, však z pohledu vlády svědčí o tom, že jeho názor nebyl zcela vyhraněný,“ píše vláda s tím, že kdyby prezident měl zásadní pochyby, mohl zákon vetovat.

Poslanci ANO v ústavní stížnosti nezpochybňují změny předčasných důchodů jako takové, tedy ani to, že se zkrátila maximální doba předčasnosti. Napadají ovšem to, že zkrácení předčasnosti začalo platit okamžitě a bez varování, což má být dle stížnosti v rozporu s předvídatelností práva a ukazuje to na „svévoli“ vlády. Také mělo být narušeno legitimní očekávání lidí, kteří s předčasným důchodem mohli počítat, ale pak o nárok dočasně přišli.

V případě možného narušení legitimního očekávání vláda ve svém vyjádření podrobně právně argumentuje, proč žádné očekávání vzniknout nemohlo. „Zatímco nárok na řádný starobní důchod vzniká objektivně (bez ohledu na vůli pojištěnce) dnem, kdy byla splněna pozdější ze dvou podmínek (tj. buď dosažení potřebného věku anebo získání potřebné doby pojištění), u předčasného důchodu splnění pouze těchto dvou podmínek ke vzniku nároku nepostačuje,“ uvádí vláda ve vyjádření a dodává, že o předčasný důchod je nutné aktivně požádat a nárok vzniká až dnem přiznání. Z toho pak dovozuje, že když nárok dopředu nevzniká, nemůže vzniknout ani legitimní očekávání, a neexistuje tedy nic jako „eventuální nárok na předčasný starobní důchod“, jak se snaží poslanci ve stížnost tvrdit.

Stížnost svá tvrzení o legitimním očekávání podložila také starším nálezem Ústavního soudu, který se předčasným důchodem zabýval. Tehdy si bývalá občanka Arménie podala žádost o předčasný důchod, ovšem až poté, co byla Českou republikou vypovězena smlouva o sociálním zabezpečení mezi tehdejším Československem a Sovětským svazem (SSSR). Kvůli tomuto kroku jí nebyla uznána část dob pojištění za práci v Arménii, což ale ona nemohla ovlivnit a s touto dobou důchodového pojištění počítala. Ústavní soud tehdy uznal, že náhlou změnou pravidel ze strany zákonodárců bylo legitimní očekávání narušeno. (Více jsem případ popsal v článku o stížnosti.)

Vzhledem k tomu, že jde o důležitou argumentaci ve stížnosti, věnuje vláda velký prostor, aby ji rozporovala. Zásadní rozdíl vnímá vláda v tom, že zmiňovaný nález se týká dob důchodového pojištění, zatímco nyní jde o věk odchodu do důchodu. „Charakter této podmínky je diametrálně odlišný, neboť k jejímu plnění dochází kontinuálně v rámci celé aktivní kariéry pojištěnce, zatímco podmínka věková má charakter spíše statický,“ uvádí se.

Dále je popsáno, že v důsledku novely nepřišel o nárok na předčasný důchod nikdo, kdo tohoto nároku dosáhl před účinností zákona (1. října 2023) a o důchod si požádal. A opět se tady vrací k tomu, že když někdo před termínem účinnosti nepožádal, nárok objektivně nevznikl a není tedy co řešit. Novela lidi o nárok „připravit nemohla, protože jim nevznikl. Mohla je připravit pouze o domněnku, že nárok v budoucnu vznikne, což je však průvodním jevem každé zpřísňující právní úpravy“. Za podstatnou rovněž vláda považuje skutečnost, že nárok na předčasný důchod není odebrán trvale, ale pouze posunut na později, což je obecně v rámci důchodové legislativy běžné, protože i důchodový věk se jednou za čas zvyšuje, a to podle vývoje demografie.

Vláda se v rámci svého vyjádření snaží podrobně vysvětlit, proč bylo nutné předčasné důchody zpřísnit a věnuje tomu hodně prostoru. Důvodem je, aby ukázala, že schválené změny předčasných důchodů nebyly samoúčelné a svévolné, jak tvrdí stížnost, ale že k tomu naopak existovaly legitimní a oprávněné důvody.

Vláda popisuje, že měla jasný záměr snížit motivaci lidí odcházet do předčasného důchodu, protože předchozí pravidla byla velmi výhodná a benevolentní. Lidé dřívější důchod nevyužívali pouze v mimořádných případech, ale mnohem častěji, na což pak stát doplácel. „Odchod do předčasného důchodu je svojí podstatou řešením mimořádným, nikoliv standardním. Z pohledu udržitelnosti veřejných financí se jedná o jev nežádoucí, neboť standardem je vyčkat až do dosažení důchodového věku,“ konstatuje vláda s tím, že pokud by i nadále trend častého využívání předčasných důchodů pokračoval, ohrožovalo by to udržitelnost veřejných financí.

Dále se ve vyjádření argumentuje, že počet předčasných důchodců neustále roste a že zpřísnění předčasných důchodů doporučovala skupina NERV. Bylo také nutné, aby změny začaly platit co nejrychleji, aby se zamezilo další vlně odchodů do předčasného důchodu a neopakovala se situace z roku 2022. „Čím delší by legisvakance byla, tím více občanů by bylo motivováno odejít do předčasného důchodu, přičemž pod vlivem nesprávných informací v mediích by mezi nimi bylo i velké množství těch, kteří o tom původně vůbec neuvažovali. Tato vlna by způsobila další nežádoucí propad bilance důchodového účtu,“ píše vláda.

Vláda při argumentaci odvedla kvalitní práci a dobře se vypořádala se všemi argumenty ústavní stížnosti. Myslím si, že text vyjádření je precizně napsaný, právně podložený a neobsahuje zbytečné emotivně vyznívající tvrzení, jako tomu bohužel bylo v případě vládního vyjádření u první důchodové stížnosti.

Stížnost podle mě prakticky nemá šanci uspět se zpochybněním legislativního procesu, a to nejen kvůli argumentaci vlády, ale i v důsledku toho, že obstrukci a související věci již Ústavní soud jasně rozseknul ve svém nálezu z letošního ledna. Zpřísnění předčasných důchodů i úpravy řádných a mimořádných valorizací tedy zřejmě zůstanou v platnosti.

Pokud má něco šanci na úspěch, tak je to zrušení změny, která zkrátila maximální dobu předčasnosti a teoreticky mohla narušit legitimní očekávání (podobně jako v případě staršího ústavního nálezu). Ovšem v této konkrétní věci je silná a přesvědčivá argumentace jak v ústavní stížnosti, tak v případě vyjádření vlády, a soudci tak budou muset tuto záležitost velmi pečlivě vyhodnotit. Možná i to je důvodem, proč zatím ani po devíti měsících nebylo rozhodnuto a nebyl stanoven ani termín vyhlášení nálezu.

Zdroj: Vyjádření vlády k ústavní stížnosti Pl. ÚS 47/23, České důchody, Seznam Zprávy