Jak mnoho je dost pro obranu?

Aktuální neshody mezi ministryní obrany Janou Černochovou a náčelníkem Generálního štábu Karlem Řehkoukvůli nákupu tanků Leopard 2A8 za více než 50 miliard korun vytvářejí dojem, že akviziční procesy v resortu nejsou plně pod kontrolou. Ministryně obrany sice prohlásila tisku „tanky 2A8 potřebujeme, proto se na ně prostředky najít musí“, ale takhle se plánují strategické projekty? A to jich má resort více, pásová bojová vozidel pěchoty za 70 miliard korun, letouny F-35 za 150 miliard korun (a to bez nákladů životního cyklu). Ale abychom paní ministryni nekřivdili, nemá to jednoduché, jak vyplyne z krátké exkurse do problematiky plánování zdrojů na obranu.

Odpověď na otázku, jak zajistit obranu a bezpečnost státu vůbec, není jednoduchá, protože základní otázka by měla vlastně znít – jak mnoho je dost pro jakou obranu. Jde totiž o to, jak se připravit na budoucí ohrožení, která se mohou realizovat různou konkrétní situací, tak jako každý pravděpodobný jev – téměř všechno je možné a nic není jisté. Stanovení požadavků na obranu je obecně založeno na prognóze, ale problém je v tom, že finanční, materiální a lidské zdroje mohou být prognózovány poměrně přesně i v dlouhodobém výhledu, zatímco prognóza budoucích ohrožení (bezpečnostních rizik) je velmi nejistá. Důvodem je zejména možnost nepředvídatelných zvratů ve vývoji bezpečnostního prostředí a to i v průběhu běžného desetiletého plánovacího období (viz např. Evropa v letech 1928 až 1938 nebo 1980 až 1990 a aktuálně 2010 až 2020). Problémem není ale jen fluktuace bezpečnostních rizik v čase, ale jejich pravděpodobný charakter vůbec. V obraně totiž nestačí uvažovat průměrné riziko, ale je nutno vyhodnotit i možný rozptyl jeho realizací. Navíc některá bezpečnostní rizika jsou málo pravděpodobná, ale s fatálními důsledky, zatímco jiná jsou mnohem pravděpodobnější, ale s méně závažnými důsledky.

Analogický problém řeší teorie finančního portfolia, založená na diverzifikaci nákupu akcií tak, aby byl vhodným výběrem portfolia zajištěn buď maximální zisk při akceptovatelném riziku, nebo minimální riziko při akceptovatelné míře zisku či jejich kombinace. Porovnáme-li ale portfolio bezpečnostních rizik s portfoliem akcí, kde kupec může odmítnout akcie s velkým rozptylem výnosu (rizikem), portfolio bezpečnostních rizik musí být uvažováno jako celek a žádné riziko nelze úplně vyloučit. Dnes již také není nutné, ani možné, dimenzovat ozbrojené síly na jeden nejzávažnější scénář, který zdaleka přesahoval požadavky ostatních rizik.

Úkolem obranného plánování je stanovení požadavků na ozbrojené síly (a obranný potenciál státu vůbec) zajišťující dlouhodobou bezpečnost v neurčitém prostředí a s omezenými zdroji.Zde je nutno zdůraznit, že malý stát nemá nikdy „dost“ zdrojů na obranu a proto vstupuje do koalice. Vliv koalice na bezpečnost členského státu není ale jednoznačný, jak výstižně ilustruje analogie s pojištěním škod. V obou případech existuje řada rizik s různou pravděpodobností vzniku a závažností důsledků a na jejich řešení je nutno připravit disponibilní prostředky. Většina pojišťoven nemá zdroje pro pokrytí úplného spektra rizik a řeší tento problém rozdělením rizik do dvou úrovní, přičemž případy extrémních ojedinělých rizik pokrývá finančně silná „zajišťovna“ specializovaná na pojištění menších pojišťoven. Obdobně lze dělit bezpečností rizika na řešitelná národními silami a řešitelná koalicí. Neoddělitelnou stránkou je sdílení rizik, protože každý člen sice přispívá svým obranným potenciálem, ale současně přináší i svoje rizika (!). Sdílení rizik je oboustranné, protože každý člen přijímá nejen obranný potenciál koalice, ale i její rizika (což jsme poznali v praxi deset dní po vstupu ČR do NATO). Ale aby to nebylo tak jednoduché, je nutno v dlouhodobém výhledu předvídat vznik úplně nových rizik nebotechnologií zásadně ovlivňujících boj a operace, ale současně respektovat aktuální dlouhý životní cyklus zbraňových systémů (20 – 40 i více let) a setrvačnost vojenských struktur a doktrín. Dost ale teorie. Metodika plánování zdrojů pro obranu je do detailu standardizována v alianční dokumentaci i s odpovídající informační podporou, jde tedy jen o to ji zvládnout. Otázkou je, jestli je v praxi taková analýza třeba, když těžká brigáda je „must“ a akvizice století paní ministryně se postará o zbytek.

Ale je tu ještě jeden inspirativní aspekt. V roce 2015 nastoupí v USA nový prezident a tomu musí podle zákona připravit ministr obrany dokument Annual Report to the President and the Congress. Tomu ale předchází práce na Quadrennial Defense Review (QDR), což je úplná analýza národní obranné strategie, struktury ozbrojených sil, modernizačních plánů, infrastruktury, rozpočtových plánů a dalších prvků obranné politiky USA v zájmu stanovení obranné strategie a programů pro příštích 20 let. Ministr předloží zprávu o QDR výborům pro ozbrojené síly senátu a sněmovny representantů nejpozději 30. září (v roce nástupu nového prezidenta) a to s podrobně stanoveným obsahem. Klíčovou informací je odpověď na otázku, zda tak podrobný a vojensky odborně zaměřený dokument může být v kongresových výborech, kterým je určen, vůbec posouzen. Může, protože tyto výbory mají jako poradce vojáky, kteří obrannému plánování rozumějí a samotní zákonodárci ministra často pořádně grilují (na př. proč jsou F-35 v provozu tak drahé). Ostatně o podrobnosti a odbornosti dalších informací předkládaných kongresu se může každý přesvědčit na webové stránce s výroční zprávou ministra obrany prezidentovi a kongresu Spojených států [1].

Demokratická kontrola ozbrojených sil má ve Spojených státech hluboké tradice a lze ji stěží srovnávat s některou jinou zemí. V době, kdy v českých zemích bylo teprve rušeno nevolnictví, americká ústava se již hlásila k miličnímu principu „lid má právo nosit zbraň na obranu sebe a státu“ a „vojsko budiž drženo v přísné podřízenosti občanské moci a jí řízeno“ [2]. Obavy zakladatelů americké demokracie, že „stálá armáda, ať jakkoliv namnoze nezbytná, je vždy nebezpečím pro svobodu lidu“ se dodnes odrážejí v oficiální formulaci, že ozbrojené síly Spojených států jsou „plně dobrovolné“ (ostatně pro 630 tisíc vojáků a vojákyň záloh a národních gard není obrana povoláním). Demokratická kontrola a civilní řízení ozbrojených sil Spojených států se vyvíjely od válek za nezávislost, občanské války, dvou světových válek, Koreje a Vietnamu až po léta studené války i nedávné konflikty, a i když okolnosti někdy vedly k napětí mezi civilními a vojenskými činiteli, základní principy zavedené především za bývalého prezidenta Fordu ministra obrany Roberta McNamary se osvědčily. Pravomoci kongresu se posílily zejména v oblasti financování ozbrojených sil, která nedostávají „balík“ peněz, ale kongres rozhoduje o financování jednotlivých programů, protože „v obraně musí být neviditelná ruka trhu nahrazena viditelnou rukou kongresu“. Jenomže zdroje obrany nejsou jen „železo“, ale i lidské zdroje a to by bylo na další článek (viz již publikovaný „Ještě k profesionalizaci Armády České republiky“.