Článek
Počátkem devadesátých let v Československu probíhala široká diskuse o ústavě. Na hradech a zámcích probíhaly desítky jednání o vymezení kompetencí. Byla to zajímavá škola ústavního práva, několikrát jsme rozebrali celou federaci na „součástky“ a znovu jsme je v dobré víře poskládali, abychom našli nějaký vyvážený fungující ústavní model. Psaly se návrhy federálních i republikových ústav.
Jelikož jsem byl pověřen předsedat komisi pro vytvoření návrhu vyvážených vztahů mezi zákonodárnou a výkonnou mocí v české ústavě a jelikož tato komise napsala celkem čtyři návrhy ústavy, a jelikož jsem posléze byl také členem parlamentní komise pro vytvoření návrhu ústavy pro dobu po rozdělení federace (to je ta nyní platná Ústava), troufám si vstoupit do diskuse s mým vysvětlením, jak jsme to tehdy mysleli.
Ústava je konstrukcí, založenou na rovnováze. Dala by se přirovnat ke klenbě, nebo stanu. Když vyměním některý k důležitých kamenů klenby, změní se tlaky a rovnováha na všech ostatních místech. Když posunu jednu tyčku v postaveném stanu, stan se zkroutí a ve všech jeho spojích – na kotvících lankách a ostatních tyčkách vznikne úplně jiné napětí. Nemusí hned spadnout, ale změní se jeho vlastnosti jako celku. Stejně tak se třeba trojnožka nakloní, jednu nohu prodloužím.
K něčemu takovému došlo například schválením přímé volby prezidenta. Rovnovážný stav se zkroutil a máme nyní jinou rovnováhu. Můžeme debatovat o tom, zda je stabilnější, zda je pevnější, zda je moudřejší, avšak nemá smysl to popírat.
Rovnováhu ústavního systému z jazykového hlediska vytvářejí legislativci prostřednictvím jemného přediva odstínů modálních vztahů. Kromě všeobecně známých modálních sloves můžeme rozlišit několik jejich typů. Modální vztahy popisují, že někdo něco může, že něco smí nebo nesmí, že něco musí, že by něco měl, nebo že má nějaký úmysl.
Ústavní systém nestojí jenom na článcích a paragrafech, ale na principech. Ty jsou obsaženy preambuli a v předepsaných slibech. Více než čtyřicetkrát máme v ústavě slovo slib. Důležitost slibu lze dokumentovat na tom, že nesložení slibu nebo slib s výhradoupodle Ústavy automaticky znamená ztrátu mandátu. Logicky by také měla jistá úroveň porušení slibu znamenat odstoupení nebo odvolání z funkce. Možná by bylo zajímavé udělat anketu, zda ústavní činitelé doslovně znají znění slibu, který složili a který mají v každém okamžiku nadřazovat při svém rozhodování nad jakékoli zájmy nebo dokonce nad pokyny vlastní politické strany. Možná by bylo zajímavé zeptat se třeba ministrů-poslanců, jak ve své každodenní činnosti řeší to, že poslanecký a ministerský slib má jiné znění.
Moudrý ústavodárce, který usiluje o vyvážení ústavních vztahů, nepopisuje kazuisticky konkrétní případy, za jakých se má co stát, ale ponechává na konkrétním aktuálním kontextu vznik a udržení rovnováhy. Zdánlivě může někdo tvrdit, že se jedná o dvojí metr, jenže v tom je právě ta moudrost – přenechat to poctivé a pravdivé svobodné veřejné diskusi. To, co v jistém kontextu představuje ohrožení státu, může být za jiných okolností benevolentně tolerováno. V tom spočívá ta zmiňovaná dynamická rovnováha – anglicky checks and balances. Není to tedy tak, že jen Ústavní soud vykládá Ústavu, dynamická rovnováha je mimo jiné závislá na politickém kontextu a na mínění veřejnosti. I když dva dělají totéž, není to totéž. I když nastane podobná situace v jiném kontextu, není to totéž.
Rámcem, který dynamickou rovnováhu udržuje, jsou určité hodnotové principy, které Ústava nadřazuje nad všechna další ustanovení. Kromě slibu pro každého, kdo má zastávat nějakou ústavní funkci, jsou tyto principy shrnuty v preambuli, která zdánlivě nezasahuje to toho, co potom specifikují jednotlivé následující články. Existence těchto principů se pak promítá do znění článku 9: „Změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. Výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu.“
Hodnotové principy skutečně mohou někoho v nějakém kontextu vyloučit z výkonu určité funkce. Možná to někoho překvapí, preambule vznikla v době, kdy Václav Havel nebyl prezidentem a neměl na její podobu vůbec žádný vliv. Ti, kdo se na tvorbě Ústavy podíleli, však vědí, kdo je autorem.
Podívejme se nyní, co vyčteme z psaného textu, jak Ústava formuluje jednotlivé modální vztahy:
1) V případech, kdy chce Ústava něco zvláště akcentovat, používá v několika případech sousloví „má právo“. Znamená to, že někdo něco může učinit, pokud chce, ale nemusí a ani není nabádán k tomu, aby to učinil.
Příklady:
a) Čl. 28: Poslanec i senátor má právo odepřít svědectví o skutečnostech …
b) Čl. 63: (1) Prezident republiky dále … k) má právo udělovat amnestii.
c) Čl. 62: Prezident republiky … h) má právo vrátit Parlamentu přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního,
d) Čl. 38: (1) Člen vlády má právo účastnit se schůzí obou komor, jejich výborů a komisí.
e) Čl. 78: K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení.
f) Čl. 63: k) má právoudělovat amnestii.
g) Čl. 38: (1) Člen vlády má právo účastnit se schůzí obou komor, jejich výborů a komisí.
2) V několik případech je formulace „má právo“ doplněna o nějaké další podmínkynebo výjimky.
Příklady:
a) Čl. 44: (1) Vláda má právovyjádřit se ke všem návrhům zákonů. (2) Nevyjádří-li se vláda do třiceti dnů od doby, kdy jí byl návrh zákona doručen, platí, že se vyjádřila kladně.
b) Čl. 44: (3) Vláda je oprávněnažádat, aby Poslanecká sněmovna skončila projednávání vládního návrhu zákona do tří měsíců od jeho předložení, pokud s tím vláda spojí žádost o vyslovení důvěry.
c) Čl. 50: (1) Prezident republiky má právo vrátit přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního, s odůvodněním do patnácti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen.
d) Čl. 62: h) má právo vrátit Parlamentu přijatý zákon s výjimkou zákona ústavního.
3) Na jednom místě se vyskytuje slovo „povinnost“, která je ale hned v následující větě relativizována. Ústava tedy umí stanovit povinnost, když chce.
Příklad:
Čl. 38: (2) Člen vlády je povinen osobně se dostavit do schůze Poslanecké sněmovny na základě jejího usnesení. To platí i o schůzi výboru, komise nebo vyšetřovací komise, kde však se člen vlády může dát zastupovat svým náměstkem nebo jiným členem vlády, není-li výslovně požadována jeho osobní účast.
Z toho nevyplývá, že by neexistovaly jiné povinnosti, je jich v Ústavě mnoho, ale v nepatrně jiném modálně významovém odstínu.
4) V několika případech Ústava stanoví povinnost a popisuje, co se stane, když něco není dodrženo. Když Ústava chce určit, že se něco opravdu musí, stanoví sankci.
Příklady:
a) Čl. 25: Mandát poslance nebo senátora zaniká a) odepřením slibu nebo složením slibu s výhradou,
b) Čl. 34: (1) Zasedání komor jsou stálá. Zasedání Poslanecké sněmovny svolává prezident republiky tak, aby bylo zahájeno nejpozději třicátý den po dni voleb; neučiní-litak, sejde se Poslanecká sněmovna třicátý den po dni voleb.
c) Čl. 46: (1) Senát projedná návrh zákona a usnese se k němu do třiceti dnů … (3) Jestližese Senát nevyjádří ve lhůtě podle odstavce 1, platí, že …
d) Čl. 73: (2) Vláda podádemisi, jestliže … Čl. 75: Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, …
5) Ústava dvakrát něco výslovně zakazuje slovem „nesmí“.
Příklady:
a) Čl. 34: (2) … nesmípřekročit sto dvacet dnů v roce.
b) Čl. 70: Člen vlády nesmívykonávat činnosti, jejichž povaha odporuje výkonu jeho funkce.
6) Ústava pak na několika desítkách míst popisuje, že někdo něco může, smí, může s podmínkou, popřípadě nesmí a nemůže. Zejména když se jedná o něco, co vybočuje z normálního stavu. (Kromě toho máme v Ústavě podobné slovo na dalších desítkách míst, ale tam se to netýká rovnováhy ústavních orgánů.)
Příklady:
a) Čl. 24: Poslanec nebo senátor se může svého mandátu vzdát prohlášením
b) Čl. 30: (1) Pro vyšetření věci veřejného zájmu může Poslanecká sněmovna zřídit …
c) Čl. 32: Poslanec nebo senátor, který je členem vlády, nemůže být předsedou či místopředsedou Poslanecké sněmovny nebo Senátu
d) Čl. 33: (3) Zákonné opatření může Senátu navrhnout jen vláda.
e) Čl. 34: (2) Zasedání komory můžebýt usnesením přerušeno. Celková doba, po kterou může být zasedání přerušeno, nesmí překročit sto dvacet dnů v roce.
f) Čl. 35: (1) Poslaneckou sněmovnu můžerozpustit prezident republiky, jestliže …
g) Čl. 41: (2) Návrh zákona můžepodat poslanec, skupina poslanců, Senát, …
h) Čl. 43: (6) O rozhodnutích podle odstavců 4 a 5 informuje vláda neprodleně obě komory Parlamentu. Parlament můžerozhodnutí vlády zrušit …
i) Čl. 61: Prezident republiky se můževzdát svého úřadu …
j) Čl. 65: (2) Senát může se souhlasem Poslanecké sněmovny podat ústavní žalobu … Ústavní soud můžena základě ústavní žaloby Senátu rozhodnout …
k) Čl. 71: Vláda můžepředložit Poslanecké sněmovně žádost o vyslovení důvěry.
l) Čl. 72: Poslanecká sněmovna může vyslovit vládě nedůvěru.
7) Na více než sedmdesáti místech Ústava konstatuje obvyklé fungování jakoby s vědomím, že to tak obvykle bývá, ale není to ani povinné, ani není vyloučeno, že to bude za nějakých okolností jinak. Ústavní krize kvůli tomu nevzniká, je to variabilní prostor k tomu, aby dynamická rovnováha zůstala pevná.
Příklady:
a) Čl. 29: (1) Poslanecká sněmovna volí a odvolává předsedu a místopředsedy Poslanecké sněmovny. (2) Senát volí a odvolává předsedu a místopředsedy Senátu.
To pochopitelně neznamená, že musí odvolat, ale je to možné. Není to povinnost.
b) Čl. 43: (1) Parlament rozhoduje o vyhlášení válečného stavu, je-li Česká republika napadena, …
To rovněž neznamená, že musí, ale rozhodne se.
c) Čl. 43: (3) Parlament vyslovuje souhlas a) s vysláním ozbrojených sil České republiky …
Pochopitelně však nemusí souhlasit ve všech případech.
e) Čl. 43: (4) Vláda rozhoduje o vyslání ozbrojených sil České republiky mimo území České republiky a o pobytu ozbrojených sil jiných států na území České republiky …
Každému je jasné, že nemusí, že záleží na jejím uvážení.
f) Čl. 62: Prezident republiky c) rozpouští Poslaneckou sněmovnu …
Nikdo z toho nevyvozuje povinnost Sněmovnu rozpustit. Může a nemusí.
g) Čl. 62: Prezident republiky g) odpouští a zmírňuje tresty uložené soudem a zahlazuje odsouzení, …
Nikoho ale nenapadne, že by musel. Nemusí, je to na jeho rozhodnutí.
h) Čl. 62: Prezident republiky i) podepisujezákony, …
Stejné ustanovení máme ještě na několika jiných místech v Ústavě, ale dobře víme, že jsme měli případy, ve kterých prezident zákon nepodepsal, čímž v rámci naší ústavní rovnováhy (či jinak řečeno našeho ‚ústavního pořádku‘) oproti obvyklému postupu dal najevo, že se jedná o výjimečnou situaci.
i) Čl. 63: (1) Prezident republiky dále d) přijímá vedoucí zastupitelských misí, …
Dobře víme, že v diplomacii existuje možnost, že Česká republika odmítne přijmout velvyslance jiné země a v tom případě jej prezident nepřijme – nepřevezme pověřovací listiny. Opět vidíme, že to není povinné.
j) Čl. 63: g) jmenuje a povyšujegenerály, …
Také toto ustanovení zcela jistě neznamená, že by musel. A pamatujeme si, že to v konkrétní situaci jistý prezident opakovaně neudělal.
k) Čl. 63: (1) Prezident republiky dále h) propůjčuje a uděluje státní vyznamenání, …
Samozřejmě ale nemusí, je to na jeho rozhodnutí, zda a komu dá vyznamenání.
l) Čl. 63: (1) Prezident republiky dále j) nařizuje, aby se trestní řízení nezahajovalo
Nikoho nenapadne, že by to musel udělat, všichni chápou, že může a nemusí.
m) Čl. 73: (1) Předseda vlády podávádemisi do rukou prezidenta republiky.
A každému je jasné, že demisi podávat nemusí, že to je na jeho rozhodnutí.
n) Čl. 77: (2) Předsedu vlády zastupuje místopředseda vlády …
Zcela jistě jej zastupuje jenom v případě nepřítomnosti premiéra nebo když si to premiér přeje. Není to povinnost.
Do této kategorie patří i diskutovaná ustanovení článku 62 písm. a) (Prezident republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády) v kombinaci s článkem 68 odst. (2) Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.
Běsnící spor o výklad těchto článků vytržených z celkového kontextu, zda prezident musí jmenovat navrženého kandidáta na ministra není sporem o znění Ústavy, je sporem o aktuální podobu ústavní rovnováhy. Spočívá v tom, že dlouhou dobu bývalo zvykem, že prezident předložené návrhy akceptoval a ministry jmenoval. Spočívá v tom, že někteří politikové by si aktuálně přáli, aby se tak stalo i nyní. Spočívá v tom, že někteří politikové a někteří právníci by si přáli, aby bylo v Ústavě něco jiného, než tam je. Spočívá v tom, že těch několik případů, kdy prezident v minulosti okamžitě nejmenoval nebo neodvolal nějakého ministra náš ústavní pořádek dokázal vyvážit právě proto, že používá jemný systém modálních odstínů pro popis vztahů ústavních orgánů.
Představa, že nějakým způsobem, ať už nálezem Ústavního soudu či změnou Ústavy zafixujeme tento „kloub“ ústavního pořádku je mylná. Zafixování by poškodilo jeho záměrnou flexibilitu. V této souvislosti si neodpustím poznámku (klidně jako podnět k diskusi), že všechny změny doposud provedené v Ústavě náš ústavní pořádek poškodily.
Kromě toho je jasné, že kdybychom na jednom (respektive dvou) z těch sedmdesáti míst provedli kazuistické zafixování diskutovaných článků, mělo by to nějaké důsledky na všech ostatních místech. Na všech těchto místech by to změnilo či posunulo jejich smysl. Museli bychom uvážit a provést změnu na všech těchto místech. Přesto by hrozilo riziko, že bude výsledek nefunkční. To už by bylo lepší napsat úplně jinou ústavu, ale aktuálně naši zákonodárci nemají ty dva roky školení v ústavním právu na hradech zámcích a chybí i dobrá vůle z počátku devadesátých let, takž pochybuji, že by byl výsledek lepší.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Byl jsem editorem Seznamu vyzván, abych uvedl všechny zdroje informací, proto zde prohlašuji, že všechny myšlenky v tomto článku jsou autenticky mé vlastní, žádnou myšlenku jsem nikomu nevzal. Podávám osobní svědectví o tom, jak naše Ústava vznikala. Jediným pramenem, ze kterého čerpám, je platné znění Ústavy ve znění, jak je publikována na stránkách Poslanecké sněmovny (https://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html) a používám obecně uznávaná pravidla logiky. Držím se také zásady, že není možné v jednom právním dokumentu vykládat tentýž legislativní jazykový výraz různým způsobem. Takže pokud bychom tvrdili, že prezident je povinen jmenovat ministra navrženého předsedou vlády, protože je v textu Ústavy uvedeno pouze slovo „jmenuje“, pak bychom museli na všech dalších více než sedmdesáti místech použít stejný výklad. Výsledné chápání Ústavy by ale vedlo ke zcela nefunkční podobě a stát by přestal fungovat. Nezbývá než se smířit s tím, že prezident je skutečně jakousi další pojistkou ústavní rovnováhy ,a to i v případě takzvaného třetího pokusu o sestavení vlády. Když jsme Ústavu psali, bylo nám jasné, že s ohledem na dosavadní praxi by k tomu mohlo dojít jen za zcela výjimečných okolností. Ústavní pořádek zdeformovaný zavedením přímé volby prezidenta však posílil jeho postavení natolik (je zvolen nadpolovičním počtem hlasujících, což v poměrném volebním systému nemá žádný politik ani žádná strana), že je zcela srozumitelné, že tuto možnost začal první přímo zvolený prezident prostě využívat a že bude nadále využívána všemi dalšími prezidenty až do té míry, do jaké jim to ústavní rovnováha dovolí. Tedy silný premiér si dokáže prosadit svůj tým a slabý bude muset akceptovat názor prezidenta. Omlouvám se všem, kdo si snad mysleli, že jsem to od někoho opsal.
