Článek
Anebo také kontrolní orgány působící ve starověké Číně, funkci ombudsmana dokonce částečně plnili už v 7. století panovníci některých států.
„Ombudsmanská“ funkce panovníků přetrvala v určité podobě (stížnost na vrchnost) i ve středověku a v moderní modifikaci existuje dodnes.
Vladimír Sládeček charakterizuje ombudsmana jako orgán (většinou jednu osobu), který je zejména na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není přímo podřízen).
Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem) provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy.
Podtrhněme, že i Sládeček zde správně hovoří o doporučující, nikoliv nařizovací kompetenci veřejného ochránce práv (VOP).
O prvním „moderním“ ombudsmanovi můžeme hovořit od roku 1713 ve Švédsku, kde byl zřízen tehdejším králem Karlem XII. Za úkol měl především dohlížet na správné chování královských úředníků. Instituce ombudsmana byla poprvé pevně ukotvena ve švédské Ústavě z roku 1809. Pro komparaci v české normě norem, tedy Ústavě ČR tento institut dodnes zanesen nebyl a není.
V této švédské Ústavě byla instituce ombudsmana definována jako orgán Parlamentu, který má za úkol dohlížet na zachovávání zákonů a jiných právních předpisů ze strany soudců, vládních a ostatních úředníků. Podle švédského vzoru začaly vznikat obdobné instituce i v jiných zemích, nejdříve však v sousedních severských státech, ve Finsku roku 1919, v Norsku v roce 1952 a v Dánsku v roce 1953. Instituce ombudsmana dosáhla největšího rozvoje ve 20. století, obzvláště po 2. světové válce, kdy vznikla v různých modifikacích skoro ve 100 státech světa.
Instituce ombudsmana, resp. veřejného ochránce práv byla v České republice zřízena prostřednictvím zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ze dne 8. prosince 1999. Zmíněný právní předpis byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. prosince 1999, a účinnosti nabyl po šedesáti dnech od vyhlášení, tedy 28. února 2000. Do dnešního dne už byl několikrát pozměněn a doplněn novelami.
Veřejný ochránce práv je státním orgánem stojícím mimo veřejnou správu, který dle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, působí k ochraně osob před jednáním správních úřadů.
VOP ex lege působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v zákoně č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, jestliže je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod.
Dodejme, že přesnějším názvem by zde byl veřejný ochránce veřejných práv, čímž by se také eliminovala řada zbytečných a chybných podnětů z oblasti soukromého práva, kterými občané ombudsmana dlouhodobě zásobují a nadbytečně zatěžují.
Hlavní řešený problém
Český veřejný ochránce práv je podle zákona orgánem monokratickým, jenž je postaven do role veřejného činitele. Je volen Poslaneckou sněmovnou z kandidátů, z nichž dva jsou navrhováni Senátem a dva prezidentem republiky. Funkční období veřejného ochránce práv je šestileté, přičemž tentýž kandidát může být zvolen maximálně na dvě za sebou jdoucí volební období.
V zákoně o veřejném ochránci prvá je také ustanoven institut zástupce VOP. Pro jeho volbu, pozbytí a odvolání z funkce a právní postavení platí ustanovení zákona o veřejném ochránci práv. Pro zástupce VOP jsou stanovena jen jiné platové podmínky než pro ochránce.
I když je veřejný ochránce práv, jak jsme konstatovali výše, orgánem primárně monokratickým, současná právní úprava tuto monokratičnost nesystematicky podrývá a narušuje.
Důsledkem toho v minulosti byly opakované spory mezi dnešním ombudsmanem (JUDr. Stanislav Křeček) a jeho dnes již bývalou zástupkyní (Mgr. Monikou Šimůnkovou), které, žel, přerostly hranice odborné komunity.
Z pohledu právní vědy i praxe rozhodně není dobře, že ke zmíněným kolizím a sporům dochází. Není možné dlouhodoběji přecházet skutečnost, že na širší veřejnost zmíněné nesváry, nadto u instituce takovéhoto specifického „ochranného“ typu, který musí být ze své prapodstaty postaven na důvěře občanů, působí takřka odstrašujícím dojmem. Nadto kompetenční (i lidské) spory zbytečně a nesmyslně podrývají autoritu této instituce.
Předložený odborný článek samozřejmě z povahy věci nemá ambici se vyjadřovat k „pěně brněnských ombudsmanských dnů“, ale musí poukázat na naznačený systémový nonsens, který je prapříčinou aktuálních nesvárů a zmatků.
Dvoukolejný ombudsman – kulatý čtverec
Nutno mít (de facto od roku 1999, resp. února 2000, kdy byl VOP v Česku zřízen) za to, že pomyslným prazdrojem problémů je zde komplikovaně nastavený model pojetí veřejného ochránce práv v České republice.
Model, kdy vedle „pravého monokratického ombudsmana“ existuje post silného zástupce veřejného ochránce práv, který je na veřejném ochránci nezávislý, působí zmatečně a je podhoubím k následným sporům a disharmoniím v postupech.
Nepoučeného čtenáře by název „zástupce VOP“ mohl vést k podcenění této pozice, avšak jde o relativně vysoce prestižní post. Koneckonců – odpovídá tomu i měsíční plat, který si každý může zjistit podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Zástupci ochránce náleží plat, odchodné, náhrada výdajů a naturální plnění jako viceprezidentovi Nejvyššího kontrolního úřadu, což jsou pro zajímavost vyšší částky než například u českých poslanců a senátorů.
Zástupce veřejného ochránce práv především zastupuje ombudsmana v plném rozsahu v době jeho nepřítomnosti. Ombudsman ho navíc může (avšak ze zákona nemusí) pověřit výkonem části své působnosti. Teoreticky veřejný ochránce práv nemusí zástupci svěřit žádnou samostatnou agendu, což se koneckonců stalo v červnu 2022.
S tím ovšem hrubě nekoresponduje způsob ustanovení citovaného zástupce VOP. Připomeňme si, že ho volí poslanci z návrhů prezidenta republiky a Senátu. Vidíme zde tedy velice prestižní (předimenzovaný) způsob volby.
Zákonitě se zmíněná pozice stává předmětem politických obchodů a přitahuje silné (leckdy i kontroverzní) osobnosti.
Z výše uvedeného jasně vyplývá, že VOP se nikterak nepodílí na výběru svého zástupce, nýbrž je mu jeho zástupce de facto „přiřčen“ Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR.
Nicméně, co je nutné pokládat za nejpodstatnější systémový problém, častokrát je zvolen ombudsman a s ním do značné míry nekompatibilní zástupce.
Výše zmíněné samozřejmě vedlo – a vede – ke zbytečným sporům a zdržuje všechny zainteresované od hlavní práce, tedy zlepšování kvality české veřejné správy.
Vyskytují se názory, že ombudsman a zástupce mají své rozpory řešit vzájemnou dohodou a respektem. To je sice ideální až skoro romantické východisko, nicméně právní úprava by neměla zbytečně (spolu)vytvářet takové patové situace. Stejně jako fotbalová pravidla pamatují mimo jiné na institut „postavení mimo hru“ a nespoléhají na to, že nějaký hráč nebude perfidně stát celé utkání před brankou soupeře, tak by i právní úprava VOP neměla vytvářet úrodnou půdu pro zbytečné problémy.
Závěr – návrh řešení
Situace de lege lata, kdy si ombudsman nemůže sám zástupce vybrat či alespoň spoluvybrat, není optimální. Narušuje nejen efektivitu činnosti VOP, ale ve svých důsledcích i eroduje důvěru veřejnosti v tento úřad.
Dovolujeme si navrhnout, aby byl u veřejného ochránce práv v budoucnosti uplatněn stejný funkční vzor jako u předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) a jeho místopředsedů. Zde – dle příslušného zákona – platí, že předsedu zastupují tři místopředsedové, které jmenuje a odvolává předseda, přičemž určí pořadí jejich zastupování. Tím odpadá problém s rivalitou v úřadě.
Přirozeně nebojujeme za nárůst počtu zástupců ombudsmana na tři, jak je tomu na ÚOHS, jde nám o ustanovení kvalitnějšího funkčního modelu VOP, mj. odstraňujícího zbytečnou (a drahou) škorpivost v rámci této „dvouhlavé“ saně.
I zde platí odvěké SUMMA SEDES NON CAPIT DUOS. Prostě dva kohouti na jednom (brněnském) smetišti. Nikdy to neplodí pozitiva, spíše naopak.
Pakliže zákonodárce chce silného – a pro českou společnost užitečného – veřejného ochránce práv, tak rozhodně nemůže vytvářet kulaté čtverce v podobě „monokratických pseudo-dvojčat“.
Prameny a další informace :
Sládeček, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, 1. vydání, Praha, C. H. Beck, 2000,
Sládeček, V.: Správní právo – Obecná část. Praha, C. H. Beck, 2006,
https://www.denik.cz/z_domova/ombudsman-krecek.html
https://www.ochrance.cz/o-nas/historie/
Hlouch, L. a kol.: Zákon o veřejném ochránci práv - komentář , Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2019
