Článek
Samotné přesouvání peněz mezi městy ale není skutečnou reformou. Česko potřebuje komplexní reformu financování obcí a krajů, která posílí motivaci k rozvoji, zvýší jejich finanční samostatnost a bude lépe zohledňovat skutečné potřeby jednotlivých území.
Jeden koláč, mnoho zájemců
Rozpočtové určení daní, zkráceně RUD, určuje, jak se část daní vybraných státem rozděluje mezi obce a kraje. Jde především o daň z přidané hodnoty a daně z příjmů. Stát tyto daně vybírá a následně podle zákonných pravidel rozděluje jejich výnos mezi jednotlivé samosprávy.
Zjednodušeně si lze celý systém představit jako jeden velký koláč. Pokud rozhodneme, že některé obce mají dostat větší kus, musíme buď ubrat jiným, nebo celý koláč zvětšit.
Právě o první variantě se nyní diskutuje. Podle informací zveřejněných v médiích se uvažuje o omezení příjmů čtyř největších měst. Praha by podle jedné z pracovních variant mohla přijít až o 25 miliard korun ročně. To představuje přibližně třetinu jejích současných příjmů ze sdílených daní. Nejde však o schválený ani oficiálně předložený návrh.
Ministryně financí Alena Schillerová argumentuje tím, že Praha má příliš mnoho peněz, které nedokáže utratit, a mluví o spravedlivějším rozdělení.
Diskuse o spravedlivém financování obcí a krajů je naprosto legitimní. Současný systém má řadu problémů, které je potřeba řešit. Samotné přerozdělení peněz od několika velkých měst k ostatním však většinu z nich neodstraní.
Současný systém potřebuje změnu
U obcí se způsob rozdělování sdílených daní v minulosti několikrát zásadně změnil. Postupně se omezovaly velké rozdíly mezi velikostními kategoriemi, posiloval význam počtu obyvatel a přidávala další kritéria, například počet dětí ve školách.
U krajů je situace odlišná. Rozdělení prostředků mezi jednotlivé kraje vychází z podílů nastavených před více než dvaceti lety. Přestože se od té doby výrazně změnil počet obyvatel, jejich věková struktura, ekonomická aktivita i potřeby veřejných služeb, systém na tento vývoj nereagoval.
Problémem je také slabá vazba mezi místní ekonomickou aktivitou a příjmy obcí a krajů. Pokud obec nebo kraj vytvoří podmínky pro vznik nových pracovních míst, podpoří podnikání nebo umožní výstavbu nových bytů, na jejich příjmech se to projeví minimálně a nepřímo.
Současně jsou obce a zejména kraje velmi závislé na rozhodování státu. Výnosy sdílených daní sice tvoří významnou část jejich příjmů, samosprávy však nemohou rozhodovat o jejich sazbách ani základu. Jejich finanční autonomie je proto podstatně menší, než by se podle podílu daňových příjmů mohlo zdát.
Otázka tedy není, zda rozpočtové určení daní měnit. Otázka je jak.
Velká města neposkytují služby jen svým obyvatelům
Jedním z hlavních argumentů pro změnu RUD jsou rozdíly v příjmech na obyvatele. Takové srovnání je užitečné, ale samo o sobě nestačí.
Praha nemá pouze přibližně 1,4 milionu obyvatel. Každý den do ní přijíždějí další lidé za prací, vzděláním, zdravotní péčí, kulturou nebo službami. Využívají veřejnou dopravu, silnice, školy a další infrastrukturu, jejíž provoz a rozvoj město financuje. Pro zájemce připomínám podrobnou analýzu Chudé město pražské.
Podobnou roli, byť v menším měřítku, plní Brno, Ostrava, Plzeň a další regionální centra.
Navíc trvalé bydliště nemusí odpovídat místu, kde člověk skutečně žije a využívá veřejné služby. Srovnávat příjmy pouze podle počtu obyvatel s trvalým pobytem proto může být zavádějící.
To neznamená, že současné zvýhodnění největších měst musí zůstat beze změny. Znamená to, že případná změna musí vycházet z analýzy jejich skutečných výdajových potřeb, nikoli pouze z porovnání příjmů na obyvatele.
Peníze na účtu nejsou automaticky peníze navíc
V srpnovém článku o hospodaření obcí jsem ukázala, že české samosprávy hospodaří dlouhodobě velmi obezřetně. Jejich zadlužení je relativně nízké a skutečně problémových obcí je minimum.
Současně jsem upozornila na opačný problém: některé obce vytvářejí vysoké finanční rezervy, přestože by mohly více investovat. To ostatně opakovaně konstatuje také Ministerstvo financí.
Je ale potřeba rozlišovat mezi penězi, které obec skutečně nepotřebuje, a prostředky určenými na připravované investice. Výstavba školy, nové tramvajové tratě, metra nebo městského okruhu trvá řadu let. Samospráva musí být schopna financovat nejen samotnou stavbu, ale i její budoucí provoz.
Pokud stát začne snižovat příjmy samospráv proto, že si vytvořily rezervy, vysílá nebezpečný signál. Kdo peníze rychle utratí, může být ve výhodě proti tomu, kdo dlouhodobě spoří na potřebné investice.
Výše peněz na účtech proto nemůže být hlavním kritériem pro rozhodování o budoucích daňových příjmech obcí a krajů.
Jak by měla vypadat skutečná reforma?
Domnívám se, že nastal čas připravit komplexní reformu financování územních samospráv. Nikoli pouze další úpravu koeficientů v zákoně o rozpočtovém určení daní, ale změnu celého systému, která bude společně řešit financování obcí i krajů.
Taková reforma by měla stát na několika principech.
- Silnější motivace k ekonomickému rozvoji. Samospráva, která vytváří podmínky pro pracovní místa, podporuje podnikání a umožňuje novou výstavbu, by z toho měla mít také přiměřený finanční prospěch. Část daňových příjmů by proto měla více souviset s ekonomickou aktivitou na jejím území. Musí však jít o doplnění systému, nikoli o mechanismus, který připraví hospodářsky slabší území o prostředky.
- Větší finanční autonomie. Obce a kraje by měly mít možnost alespoň část svých daňových příjmů skutečně ovlivňovat. U obcí je namístě diskutovat především o modernizaci daně z nemovitých věcí, včetně jejího navázání na hodnotu nemovitostí. U krajů musíme otevřít debatu o vlastních daňových zdrojích, které dnes nemají.
- Transparentní fiskální vyrovnání. Není možné očekávat, že obec ve strukturálně slabém regionu bude mít stejné možnosti jako ekonomicky silné město. Solidarita mezi územími proto musí zůstat důležitou součástí systému. Měla by však mít jasná pravidla a vycházet z rozdílů v daňové kapacitě a objektivních výdajových potřebách, nikoli být skryta v historicky vzniklých koeficientech.
- Financování skutečně poskytovaných služeb. Rozdělování prostředků by mělo lépe zohledňovat nejen počet obyvatel, ale také jejich věkovou strukturu, dojížďku, školské kapacity a další faktory ovlivňující náklady samospráv. To se týká velkých měst i krajů.
- Podpora spolupráce mezi obcemi. Česko má více než šest tisíc obcí, z nichž velká část je velmi malá. Ne každá může samostatně zajistit všechny služby nebo připravovat rozsáhlé investice. Systém financování by proto měl více podporovat společné poskytování služeb a spolupráci v rámci funkčních území, například prostřednictvím společenství obcí.
Důležité je, aby se tyto změny připravovaly společně. Pokud bychom pouze posílili motivační prvky nebo reformovali daň z nemovitých věcí, mohli bychom prohloubit rozdíly mezi bohatšími a chudšími samosprávami. Pokud bychom naopak řešili jen přerozdělování, nemuseli bychom vytvořit žádnou novou motivaci k rozvoji.
Reforma musí být také politicky proveditelná
Změnit financování více než šesti tisíc obcí, třinácti krajů a hlavního města Prahy není jednoduché. Každá změna rozdělovacího vzorce vytváří vítěze a poražené. A právě očekávané ztráty jsou jednou z hlavních překážek reforem.
Tomuto problému se věnuje studie OECD Reforming Fiscal Federalism and Local Government: Beyond the Zero-Sum Game. Její závěry jsou pro českou debatu důležité. Úspěšné reformy často spojovaly několik opatření do jednoho balíku, byly zaváděny postupně a využívaly přechodné kompenzace. Pomohlo také zapojení nezávislých odborníků, otevřená komunikace dopadů a v některých případech dodatečné finanční prostředky.
Právě tak bychom měli postupovat i v Česku.
Nejdříve je potřeba jasně definovat cíle reformy a vyhodnotit skutečné příjmové možnosti a výdajové potřeby samospráv, ale i státního rozpočtu. Teprve poté lze připravit konkrétní modely, spočítat jejich dopady a hledat politickou shodu.
Pokud by některé obce nebo kraje měly přijít o významnou část příjmů, musí být součástí diskuse přechodné období a případné kompenzační mechanismy. Jinak hrozí, že se reforma zastaví na sporu o to, kdo kolik ztratí. Její prosazení silou by mohlo narušit nejen finanční stabilitu některých samospráv, ale také solidaritu, na které je současný systém postaven.
Nejde jen o to, komu přidat a komu ubrat
Český systém financování samospráv si zaslouží skutečnou reformu. Po více než dvaceti letech fungování dnešního systému je namístě přehodnotit nejen způsob rozdělování daní, ale také daňovou autonomii, fiskální vyrovnání a vztah mezi financováním a odpovědností za veřejné služby.
Nepotřebujeme další izolovanou změnu, která některým obcím a krajům přidá a jiným ubere. Potřebujeme systém, který bude podporovat ekonomický rozvoj, zohledňovat skutečné potřeby jednotlivých území a současně zachová solidaritu mezi nimi.
To neznamená, že reforma bude jednoduchá nebo že se všem podaří zachovat současné příjmy. Znamená to, že změny musí vycházet z jasných principů, transparentních analýz a dlouhodobého pohledu.
