Parlamentní republika? Ale kdeže…

Často slýcháme či čteme takovou mantru, že „ČR je parlamentní republika“. Už na základní škole v hodinách občanské nauky nám to říkali, novináři, politici a právníci to často opakují, zejména okolo prezidentských voleb, a dokonce i oficiální profil Česka na webu EU toto uvádí. I já jsem to do nedávna s oblibou zdůrazňoval v různých debatách s přáteli nebo na sítích, teď se ale stále častěji zamýšlím nad tím, jestli to tak skutečně je. A vždy mají tyto úvahy stejné vyústění: Nejpozději od roku 2013 jsme republika poloprezidentská a pokud někdo tvrdí něco jiného, tak si akorát lže do kapsy.

Už jen samotný fakt, že máme dvě „nejvyšší“ pozice - prezidenta a premiéra - implikuje, že nebude úplně jednoduché se shodnout, kdo je tedy ta vrcholná státní autorita. Je to hlava státu opírající se o silný mandát z přímé volby, nebo hlava vlády podepřená mocí parlamentní většiny? Mnoho států takové dilema nemá, například pokud je hlavou státu dynastický monarcha, který se o žádný lidový mandát opřít nemůže a o monopolu předsedy vlády na vrcholnou politickou moc tak nikdo nepochybuje. Nebo samozřejmě země s prezidentskými režimy, kde přímo volená hlava státu zároveň předsedá vládě a pro žádné spory v rámci exekutivy zde není prostor. Takové „štěstí“ však my nemáme.

Co k tomuto říká základní dokument našeho státu? Nic. K otázce, zda jsme parlamentní či prezidentskou republikou, se naše Ústava nikterak nevyjadřuje, dočteme se tam pouze, že:

Čl. 5

„Politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“

Zda jsou onou volnou soutěží politických stran míněny prezidentské nebo parlamentní volby tedy není jasné a na tuto otázku nelze jednoznačně odpovědět pouze na základě ústavních článků. Co však poměrně jednoznačně říci lze je, že prezident ČR není pouze symbolickou figurou - což by v parlamentním režimu byl - ale je nadán celou spoustou reálných pravomocí. Pojďme se na ně podívat.

Uvedu zde seznam (nikoliv vyčerpávající) státních a veřejných funkcí, které jsou obsazovány jmenováním prezidentem republiky. Nebudu zde rozebírat další podmínky pro obsazení dané pozice (návrh kandidáta, nutnost kontrasignace atd…), omezím se jen na výčet funkcionářů, kteří potřebují jmenovací dekret s podpisem hlavy státu:

A dalo by se takhle pokračovat ještě dál, už tento výčet však podle mně stačí na to, aby bylo možné prohlásit, že prezident má nezpochybnitelný silný vliv na obsazení v podstatě všech vrcholných exekutivních i justičních funkcí. Vliv, který je nepochybně silnější, než bychom čekali u symbolické hlavy státu, která do politického rozhodování „nemá co kecat“. Zejména Miloš Zeman v průběhu desetiletí stráveného na Hradě jasně ukázal, že rozhodně nejde o pouhou formalitu a každý kandidát bude o jeho podpis muset tvrdě zabojovat.

Tato oblast je specifickým místem častých mocenských tření mezi prezidentem a vládou, a zejména v reakci na některé kroky Miloše Zemana často v médiích zaznívala prohlášení ve smyslu „zahraniční politiku dělá Černínský palác, ne Hrad“. S tím by se dalo i souhlasit, kdyby ovšem Ústava neříkala něco jiného. Kromě výše zmíněného jmenování velvyslanců uvádí ještě dvě diplomatické pravomoci a obě svěřuje výslovně do rukou hlavy státu, byť se spolupodpisem předsedy vlády:

Čl. 63

(1) Prezident republiky dále

a) zastupuje stát navenek,

b) sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy; sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy,

…

Pokud jde o bod a), ten vychází ze samotné podstaty prezidentské funkce. Hlava státu má za úkol reprezentovat, cestovat za občany i do zahraničí, přednášet projevy a být ztělesněním národa, který ho do dané funkce zvolil. Potud v pořádku, neboť se jedná o neformální, „měkké“ pravomoci (byť pochopitelně mohou mít značný dopad). Velice zajímavá situace však nastává v případě, kdy je nutné učinit na mezinárodním poli nějaké skutečné formální rozhodnutí - například o uznání nového státu. Takovéto rozhodnutí přijímá vláda na návrh ministra zahraničních věcí, což sice odpovídá logice parlamentního režimu, ale ani zdaleka to neodpovídá výše citovanému ústavnímu článku, podle kterého by kýženým dokumentem nemělo být usnesení vlády, nýbrž rozhodnutí prezidenta kontrasignované premiérem. Je skoro až k údivu, že zatím žádný z prezidentů tento postup nikterak nenapadal, to však neznamená, že se toho nemůžeme dočkat.

Co se týče bodu b), tam je rozdělení pravomocí taktéž zajímavé. Nevychází však pouze z Ústavy, ale zejména mezinárodních dohod, které pro nejdůležitější smlouvy vyžadují - po schválení parlamentem - podpis hlavy státu, ať už je její vnitrostátní postavení jakékoliv. Tím však pravomoci prezidenta zdaleka nekončí, ba co víc, svým způsobem se dá říci, že podle současné úpravy je vláda v této oblasti bezzubá: i když pouhé čtyři měsíce po vzniku našeho státu bylo sjednávání a uzavírání těch smluv které schválení parlamentem nepotřebují (a které tedy mají znatelně menší dopad a závaznost) přeneseno na vládu, tehdejší prezident Václav Havel si však ponechal výhradu jiného rozhodnutí v jednotlivých případech, a za žádného z jeho nástupců se toto nezměnilo. Je zde tedy stále minimálně hypotetická možnost, že prezident se jednoho dne probudí a ještě u snídaně zakáže např. ministru školství uzavřít dohodu o uznávání dokladů vzdělání, protože prostě proto - může to znít absurdně, ale takhle to v našem ústavním pořádku je nastaveno. No a v případě smluv tzv. prezidentské úrovně pak vláda musí „poníženě žádat“ hlavu státu, aby zmocnila příslušného funkcionáře k podpisu smlouvy s výhradou ratifikace a následně smlouvu ratifikovala, čemuž pochopitelně nemusí vyhovět. Dá se tak říci, že zde má prezident skutečné právo veta. Běžné zákony sice může vetovat, což však lze přehlasovat (a pro většinovou vládu s dostatečně disciplinovanými poslanci to není problém); ústavní zákony vetovat nelze, ale mezinárodní smlouvu, schválenou stejnou kvalifikovanou většinou (3/5 všech poslanců a senátorů), může hlava státu klidně „poslat do kytek“ tím, že prostě a jednoduše nepodepíše. A vláda, označovaná za hlavní orgán zahraniční politiky, která danou smlouvu vyjednala a prosadila v parlamentu, se může jen smutně koukat jak veškerá práce přichází vniveč.

Kromě výše zmíněného jmenování soudců má prezident mnoho pravomocí ve vztahu k moci soudní. Zde by ovšem spíše než pravomoci odpovídal pojem privilegia. Privilegia, která už vzbudila nejednu kontroverzi a o kterých toho bylo už napsáno mnoho. Takže opět jen strohý výčet.

(abolice) - s kontrasignací

I když necháme stranou kontroverze týkající se hromadného propouštění nebezpečných recidivistů společně s politickými vězni (Havel), milostí a amnestií pro kamarády (Klaus, Zeman), či údajného záměru se zvolením na Hrad vyhnout trestu (Babiš), stále zde zůstává to, že hlava státu má rozsáhlé možnosti k ovlivnění běžících trestních řízení, může zvrátit i to, co nezvrátí vláda, ministr spravedlnosti ani ministr vnitra a je ve věcech trestních de facto tou nejvyšší autoritou a poslední odvolací instancí.

***

Jak bude vypadat vztah mezi prezidentem a vládou nadále, to samozřejmě teď závisí pouze a jen na panu Pavolvi, který se ujme úřadu hlavy státu za měsíc. Už teď avizuje své představy a z jeho vyjádření lze zatím spolehlivě vyčíst jen to, že změna přijde a bude znatelná. Každopádně bychom měli konečně pohlédnout pravdě do očí a přestat popírat každodenní realitu českého politického systému. Nejsme parlamentní republika - ani papírově, ani doopravdy. Dalo by se samozřejmě polemizovat, zda jsme kdy byli, ale to už je na další článek…