Pojede Pavel i na příští summit NATO? Aneb co se dá čekat od Baxova Ústavního soudu

Ústavní soud předběžně rozhodl, že vláda nesmí nijak bránit prezidentově touze účastnit se na summitu NATO v Ankaře. Nejedná se však o finální verdikt při řešení kompetenční krize českého státu. Co může Petr Macinka očekávat?

Chování soudců Ústavního soudu se nabízí vysvětlit již tím, že, jich 13 z 15 jmenoval právě stěžovatel tohoto sporu - prezident Petr Pavel, ale to platí i pro ony dva soudce, kteří jeho žádost o předběžné opatření nepodpořili a další 3 soudci na jednání pléna chyběli, tedy jejich postoj k němu neznáme. Z předchozího rozhodování soudců ÚS jsou nejužitečnější zřejmě informace o jejich právní ideologii a ochotě nesouhlasit.

Právní ideologii či filozofii soudců lze sledovat v různých dílčích aspektech, ale zdaleka nejpodstatnější osou je příklon k jednomu z těchto dvou hlavních pólů: - Konzervatismus: Vyšší sklon ke zdrženlivosti (soud zasahuje co nejméně), liteře zákona (psanému objektivnímu významu), zachování běžného stavu věcí. - Aktivismus: Vyšší sklon k uplatňování soudní moci pro „napravování“ pochybení jiných aktérů, zvažování skryté (zamýšleného) významu zákonů, považování nepsaných zvyklostí za součást práva.

Tato osa právní ideologie hrála např. zásadní roli v nálezu Ústavního soudu ve věci tzv. Lex Melčák z roku 2009. Tehdy soud zrušil jednorázový ústavní zákon, kterým si politická většina zkrátila volební období Poslanecké sněmovny a obešla standardní ústavní mechanismus předčasných voleb. Pro jedny šlo o nepřípustné vtažení soudu do vysoké politiky a nadřazení Ústavního soudu nad ústavodárce. Pro druhé šlo naopak o učebnicový příklad ochrany materiálního jádra ústavy: ani silná politická většina nesmí jednorázově obejít obecná pravidla ústavní hry. Právě tento typ sporu vystihuje tuto osu, na jedné straně zdrženlivost, text a respekt k politickému procesu, na druhé straně nepsaný „duch ústavy“, ochrana základních principů a ochota soudu zasáhnout proti nežádoucímu mocenskému aktu.

Hodnocení právní filozofie soudců vychází z AI (Claude Opus 4.8) rozboru kompletních textů 67 rozhodnutí Ústavního soudu z období mezi 8.8. 2023 (Jan Baxa byl jmenován Petrem Pavlem předsedou ÚS) a datem onoho předběžného opatření 24.6. 2026. Celkový počet rozhodnutí byl v tomto období mnohem vyšší, ale rozhodli jsme se zaměřit pouze na ty, v nichž alespoň jeden soudce zaujal odlišné stanovisko, protože pouze taková rozhodnutí ukazují na podstatné rozdíly v přístupech soudců. Ideologie soudců je vyjádřena na škále od 0 (konzervatismus) do 100 (aktivismus).

Tento graf je obecnou mapou právního stylu soudců: ukazuje, kdo má blíže k textové zdrženlivosti a kdo k účelovému výkladu, a zároveň kdo častěji píše odlišná stanoviska. Finální odhad v kauze NATO níže proto ještě doplňujeme užším C-indexem (C od slova causa), který je postaven přímo na pěti právních otázkách tohoto konkrétního sporu.

Druhou veličinou v naší analýze je asertivita soudců, jejich ochota nesouhlasit nebo také indikace, že jejich postoj je zkrátka často tím menšinovým, a tak se jejich jména objevují častěji podepsané pod disentními stanovisky. Matematicky se jedná o prostý poměr disentních stanovisek daného soudce k jeho celkovému počtu rozhodnutí. Zahrnujeme zde pouze ta rozhodnutí, ve kterých daný soudce byl přítomným členem senátu či pléna a zohledňujeme i dobu, po kterou je členem soudu, tak aby srovnání bylo co nejpřesnější.

Pravý dolní kvadrant, aktivistický přístup spojený s nízkou frekvencí disentů, je pro Pavla nejpříznivější. Pavel Šámal, který je navíc soudcem zpravodajem této kauzy a bude psát první návrh rozhodnutí, má nejvyšší skóre aktivismu. Jeho teleologický přístup je dobře vidět například ve stanovisku k zákazu změny k horšímu u nákladů řízení (Pl.ÚS-st. 60/24), kde spolu s Baxou, Jirsou a Přibáněm hájil ochranný procesní princip, přestože není v zákoně výslovně formulován. Pro tuto skupinu je typické, že nechce zůstat u úzkého textu pravidla, pokud by takový výklad vedl k popření smyslu procesní ochrany. To je pro Pavla příznivé: jeho argument také nestojí jen na jedné doslovné větě Ústavy, ale na smyslu prezidentské reprezentační funkce, dlouhodobé praxi a loajální spolupráci ústavních orgánů. Podobně Jiří Přibáň a Josef Baxa v těchto případech často dávají větší váhu materiálnímu smyslu ústavních pravidel než čistě formální zdrženlivosti.

Konzervativní disidenti obsahují pravděpodobné zastánce vládního pohledu. Tomáš Langášek je nejkonzervativnějším ze soudců a zároveň má zdaleka nejvyšší frekvenci odlišných stanovisek. Langášek byl v době zasedání na cyklovýletě do do Francii. Kdyby byl přítomen, skóre disentů by velmi pravděpodobně nebylo 10:2, ale 10:3. Dalšími soudci, kteří v datech často vystupují na straně textualismu a zdrženlivosti, jsou Hulmák, Řepková a, byť zatím na velmi malém datovém základě, Bartoň. Nejsilnějším konkrétním signálem je zde konkordátová kauza (Pl. ÚS 8/25), ve které šlo o přezkum smlouvy se Svatým stolcem (Vatikánem), většina vedená zpravodajem Kühnem byla ochotna zasáhnout do obsahu mezinárodní smlouvy, zatímco Hulmák, Bartoň a Řepková podali společné odlišné stanovisko a Langášek se k němu připojil vlastním rozsáhlým disentem. Pro kauzu NATO je to důležité proto, že i tam půjde o hranici mezi ústavním přezkumem a deferencí vůči vládě a Parlamentu v zahraničněpolitických otázkách. O přesvědčení Řepkové, že by se ÚS neměl aktivisticky angažovat svědčí i fakt, že při svém „grilování“ v senátu připustila i možnost zrušení ÚS.

Jan Wintr, také zapadá do tohoto „provládního“ kvadrantu, ale jeho podpora vlády v konečném rozhodování není tak samozřejmá. Wintr je sice zřejmě nejdůslednějším zastáncem zdrženlivosti, ale jedno jeho rozhodnutí se tomuto přístupu vymyká a zrovna v příbuzné věci. Jakub Michálek jako poslanec požádal v roce 2019 tehdejšího premiéra Andreje Babiše o poskytnutí „Národního investičního plánu“, který mu odmítl vydat, spor skončil u ÚS, protože Michálek tvrdil, že je mu tím znemožněna kontrola vlády, na což má jako opoziční poslanec právo. V plenárním jednání ÚS 14/22 hlasoval proti odmítnutí Michálkovy ústavní stížnosti, podle Wintra byl soudní zásah namístě, protože jinak se strukturální ústavní funkce (parlamentní kontrola vlády, zvláště opozicí) stává neúčinnou. Výslovně přitom odmítl, že by šlo o „judicializaci“ politiky, která má přiléhavější laický název „soudcokracie“.

Z toho plyne inference pro kauzu NATO: pokud Wintr uvidí prezidentovu reprezentační funkci jako fakticky vyřazenou jednáním vlády, mohl by sáhnout po stejné logice. Existuje ale i protiinference: opoziční poslanec je politicky bezmocný menšinový aktér uvnitř parlamentní kontroly, zatímco prezident takovým aktérem není. Proto je Wintr v grafu označen jako nejistý.

Střed grafu je nejdůležitější, protože tam sedí soudci, kteří výsledek rozhodnou. Kateřina Ronovská, Zdeněk Kühn, Jan Svatoň a Martin Smolek mají skóre právní ideologie kolem středu. Jejich postoj v konkrétní kauze závisí na tom, zda spor uvidí spíše jako ochranu reálné ústavní funkce prezidenta, nebo jako politickou otázku spadající do odpovědnosti vlády za zahraniční politiku. U Ronovské je dobrým varováním Lex Babiš II (Pl. ÚS 41/23): spolu s Wintrem, Hulmákem, Křesťanovou, Langáškem a Zemanovou disentovala proti zásahu do legislativního procesu, protože podle nich plenární většina příliš zpřísnila dosavadní judikaturu k přílepkům a nedostatečně respektovala parlamentní rozhodování. Ronovská tedy není automaticky proprezidentská; pokud kauzu NATO zarámuje jako politický spor uvnitř exekutivy, může být zdrženlivá. Pokud ji naopak uvidí jako jednostranné porušení dlouhodobé institucionální praxe, může se přiklonit k Pavlovi. U Kühna je profil opačně smíšený: konkordát ukazuje ochotu přezkoumávat i mezinárodní smlouvu, ale zároveň obecně silný cit pro institucionální dělbu práce.

Prezident staví na čtyřech pilířích: článek 63 odst. 1 písm. a) Ústavy („zastupuje stát navenek"), 25letá praxe, princip loajální spolupráce a často zmiňovaná bájná role vrchního velitele. Každý z těchto argumentů má ale podstatnou slabinu, která by měla trápit i aktivističtější proprezidentské soudce.

Pravomoci podle článku 63 vyžadují spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády a politickou odpovědnost za ně nese vláda. To je nejsilnější textový argument proti Pavlovi. Neřeší však sám o sobě celou věc. Z toho, že vláda odpovídá za zahraničněpolitický obsah, ještě automaticky neplyne, že může prezidentovi znemožnit účast na formátu, v němž prezident dlouhodobě reprezentoval stát. To je vlastně jádro celého sporu.

Pavel argumentuje 25 lety nepřerušené praxe. Praxe není absolutně bezvýjimečná (v roce 2022 vedl delegaci premiér kvůli zdravotnímu stavu prezidenta Zemana), ale zdravotně odůvodněná výjimka sama o sobě zvyklost nevyvrací. Skutečná otázka je jiná: šlo o právně závaznou ústavní zvyklost, nebo jen o politickou a protokolární praxi? Soudci skeptičtí k nepsaným normám (Langášek, Wintr, Řepková, Hulmák) budou trvat na druhé variantě. Lex Melčák je zde poučný i opačně: ukazuje, že dlouhodobější nebo dříve použitá politická praxe sama o sobě nestačí, pokud není přesvědčivě převedena do právně závazného ústavního argumentu.

Vláda může argumentovat, že summit NATO není ceremoniální událost hlavy státu, ale pracovní jednání o obranných výdajích a aliančních závazcích, tedy jádro zahraniční a obranné politiky. Tento argument může být silný zejména pro soudce se zdrženlivostí vůči zásahům do politického prostoru a s důrazem na institucionální dělbu práce. U Křesťanové a Ronovské jde ovšem spíše o obecnou deferenci k institucionálně autonomním aktérům než o jasně prokázanou deferenci k centrální exekutivě v zahraniční politice. U Kühna je profil smíšenější: v případu konkordátu byl ochoten přezkoumávat obsah mezinárodní smlouvy proti vůli zdrženlivějšího křídla.

Konkordátová kauza ale zároveň ukazuje, že ani „zahraničněpolitický“ rozměr automaticky neznamená jednotnou deferenci k vládě: Kühn byl jako zpravodaj ochoten přezkoumat obsah mezinárodní smlouvy, zatímco Hulmák, Řepková, Bartoň a Langášek stáli ve zdrženlivějším křídle.

V části o ideologii soudců jsme uvedli zjednodušenou mapu jejich obecného právního stylu. Pro finální odhad v kauze NATO jsme proto použili ještě užší C-index: pět otázek, které přímo odpovídají jádru tohoto sporu. Neptají se obecně na „aktivismus“, ale na to, zda soudce pravděpodobně uslyší na argument o prezidentově reprezentační roli, mezích vládní kontroly zahraniční politiky, justiciabilitě sporu, právním významu dlouhodobé praxe a povinnosti loajální spolupráce. Skóre vzniklo ze tří nezávislých hodnocení pomocí modelů Gemini 3.1 Pro, Claude Opus 4.6 a GPT-5.5.

Výsledek naznačuje měkkou většinu pro Pavlovu stranu. Nejde ale o většinu pro silnou verzi prezidentovy zahraničněpolitické autonomie. Pravděpodobnější je užší závěr: vláda určuje obsah zahraniční politiky, ale nesmí prezidenta čistě organizačními kroky vyřadit z ustálené role reprezentanta státu navenek.

Nejsilnější proprezidentský signál vychází u Baxy, Zemanové a Přibáně. Mírně pro Pavla vycházejí také Šámal, Svatoň, Křesťanová, Ronovská a Dolanská Bányaiová. U Šámala je navíc důležité, že je zpravodajem kauzy a bude připravovat první návrh rozhodnutí. Hlavním volným hráčem zůstává Kühn: pokud spor uvidí jako ochranu ustálené institucionální praxe, může se přiklonit k prezidentovi; pokud jako vytváření nové nepsané brzdy vládní zahraniční politiky, spíše k vládě.

Na vládní straně vycházejí nejsilněji Wintr, Řepková a Langášek, spíše k vládě míří také Hulmák. U Bartoně a Smolka je informací málo, dostupné signály, zejména konkordát a profesní zázemí, je však táhnou spíše k vládní deferenci než k silné ochraně prezidentovy role.

Pro plenární rozhodnutí o stížnosti prezidenta Pavla zřejmě stačí běžné kvórum (10 soudců) a jejich prostá většina, nikoliv kvalifikované kvórum 9 hlasů, při účasti všech patnácti soudců by tedy Pavel potřeboval alespoň osm hlasů, což činí Pavlův úspěch o něco dosažitelnější.

Data naznačují mírnou převahu soudců, kteří budou spíše vnímat jako přesvědčivé prezidentovy argumenty. Vláda má silnější oporu v liteře Ústavy: článku 63, kontrasignaci, odpovědnosti za zahraniční politiku a principu soudní zdrženlivosti. Prezident má naopak silnou pozici jako obhájce status quo, dlouhodobých zvyklostí, loajální spolupráce mezi ústavními orgány a prevence faktického vyprázdnění své role „reprezentanta navenek“.

Hlavní vzkaz analýzy je proto opatrný: prezident má podle dat měkkou většinu, ale spíše pro úzké omezené vyhovění než pro velké vítězství. Nejpravděpodobnější výsledek není, že Ústavní soud přizná prezidentovi vlastní zahraniční politiku. Spíše může říct, že vláda za zahraniční politiku odpovídá, ale nesmí prezidenta organizačními kroky úplně vyřadit z role, kterou Ústava a dlouhodobá praxe spojují s reprezentací státu navenek. Nakonec tedy zřejmě rozhodne, jaký úhel pohledu převáží u právních centristů.