Cesta k efektivitě obcí: Spolupracovat, nebo sloučit?

V časech, kdy je potřeba konsolidovat státní rozpočet a hledá se každá volná miliarda, se ve veřejné debatě se železnou pravidelností objevují návrhy na slučování českých obcí. Na jedné straně pomyslné barikády stojí zastánci formálního slučování obcí do větších celků, které má vést především k ekonomickým úsporám. Na straně druhé stojí odpůrci slučování obcí, kteří poukazují na celou řadu problematických aspektů slučování, případně navrhují alternativy v podobě dobrovolné spolupráce. Je však vůbec možné říct, která z variant je pro české obce vhodnější?

Hned zkraje je nutné otevřeně přiznat, že Česká republika má s rozdrobeností (odborně atomizací) obecní struktury nezpochybnitelné potíže, které je nutné dříve či později řešit. Dle dat Českého statistického úřadu k počátku roku 2023 bychom se v Česku dopočítali celkem 6258 obcí. Z toho 390 obcí nemá ani 100 obyvatel, celkem 1359 obcí nemá více jak 200 obyvatel a dokonce celkem 3354 obcí nemá dle dostupných dat více jak 500 obyvatel. Naprostá většina obcí jsou de facto vesnice, rozprostřené po české krajině. Velká část z nich má s tím spojené ekonomické a další problémy. Obce se snaží zajistit správu s minimálním personálem, který nezřídka pracuje spíše z lásky k obci než z potřeby výdělku. Přesto je problém zajistit alespoň základní údržbu. Velké investice jsou s dotacemi obtížné, bez dotací prakticky neproveditelné. Problémy se nicméně netýkají pouze ekonomické stránky. Každé čtyři roky v komunálních volbách zjišťujeme, že narůstá počet obcí, které nejsou schopny dát dohromady kompletní volené zastupitelstvo. U některých nepomůžou ani opakované volby. Vyjma absence volené správy se nám prohlubuje demokratický deficit. Občany těchto obcí prostě nemá kdo reprezentovat. Starší občané ze zastupitelských orgánů postupně odcházejí, mladší se stěhují do měst, anebo se zapojit přímo nechtějí. Kumulace těchto problémů dále vybízí k vážným debatám o sloučení obcí tzv. „seshora“. Při takových úvahách je nicméně nezbytně nutné posuzovat případné benefity a problémy komplexně.

Ano, malé české obce nejsou ekonomicky silné. Nemohou plánovat masivní investice např. do infrastruktury. Financemi, které získávají v rámci rozpočtového určení daní, pokryjí maximálně svůj provoz a základní údržbu či služby – nakládání s odpady, vodohospodářství apod. Jakákoli významnější potřeba nebo v horším případě pohroma v podobě zchátralé kanalizace, záplav či jiných rozmarů přírody se neobejde bez pomoci odjinud, především ve formě dotací. Svádí to k jednoduchému argumentu. Obce slučme, větší obce budou disponovat většími rozpočty, větší administrativní kapacitou a rozmanitějšími způsoby, jak se s nákladnými činnostmi poprat. Máme však i alternativu v podobě spolupráce obcí.

Málokterá významná investice se dotýká pouze území jedné obce. Mnohé potřeby mají lokální či přímo regionální charakter. Obce mohou spolupracovat při správě vodovodních řadů a zdrojů pitné vody, při zajištění svozu odpadu, při stavbě významných silnic či železničních tratí a mnohé další. Argument je opět podobně prostý. Zajistěme, aby obce spolupracovaly při plánování základních služeb a získáme tzv. úspory z rozsahu (čím více toho objednáme, tím lepší cenu dostaneme). Díky tomu se i velmi malé obce dostanou ke službám, které by si samy o sobě nebyly schopny zajistit. Efekt obou variant je totožný.

Ekonomická perspektiva má samozřejmě ještě jednu rovinu, tu nejkontroverznější. Argument zastánců slučování obcí se točí především u ekonomických úspor za samotné zaměstnance obcí. Očekává se, že když obce sloučíme, přebytečné zaměstnance budeme moci propustit a ve výsledku ušetříme. Na druhou stranu, se sloučením obcí naroste potřeba správy agend, které zázrakem nezmizí. Pouze se přesunou a narostou náklady na jejich administraci v rámci větší obce. Obdobným způsobem mohou narůst náklady při spolupráci obcí, byť z logiky věci budou menší, protože v takových tělesech z větší části zasedají pracovníci jednotlivých obcí, úředníci či samotní starostové. Rozdíl, který by mohl nastat mezi úsporami na personáliích a zvýšenými náklady na správu agend přitom není schopný nikdo přesně propočítat. Pohybujeme se jen v rovině velmi hrubých odhadů. Za rohem nám přitom číhají další problémy.

V rámci debaty o slučování českých obcí se často poukazuje na 70.léta a vznik střediskových obcí v již tehdy velmi fragmentované obecní struktuře. Slučování přitom nebylo otázkou svobodného rozhodnutí obcí, ale prostého nařízení shora. Výsledek všichni známe. Střediskové obce možná v něčem fungovaly, ale obce, pro které měly být střediskem, už fungovaly podstatně méně. Ke všemu došlo k narušení tzv. identity obcí (mnohé z obcí do té doby existovaly celá staletí). Proto, jakmile to okolnosti po revoluci v roce 1989 dovolily a dokud to dovolovala pravidla pro odloučení části obce, se mnoho obcí zase osamostatnilo a prohloubilo dnešní atomizovanou strukturu. Problémem je, že v případě slučování chceme po obcích to stejné, co v 70.letech. Aby se vzdaly své historie a své budoucnosti jako samostatné obce a s velmi nejistým výsledkem se přidružily k většímu sousedovi. Je proto otázkou, zda není vhodnější zvolit spíše formu meziobecní spolupráce, která samostatnost obcí zachovává.

V celé debatě velmi často chybí jeden z nejpodstatnějších argumentů – identita obcí. Ekonomové tento faktor velmi rádi opomíjí, protože jej neumí jednoduše vyčíslit. Považují jej proto za nepodstatný. Naopak sociologové, politologové a ostatně i sami zástupci malých obcí, i s odkazem na reálné zkušenosti z dob minulých, identitu obcí vnímají jako klíčovou. Zde narážíme na zcela zásadní problém, který nemá alternativy. Zkusme si představit, že chceme pod větší obec s nižšími jednotkami tisíc obyvatel přičlenit menší okolní obce. Kdo určí, za kolikátým kopcem je sloučení ještě v pořádku a za kolikátým už ne? Jak chceme donutit obce ke sloučení v zemi, kde není výjimkou, že horní konec obce nenávidí dolní konec obce? Jak můžeme sloučit obce, mezi kterými existují historické animozity? Nezvrhne se nám sloučení obcí v nekonečný boj o to, jak obce zase rozdělit nebo kdo bude mít větší podíl na správě sloučené obce? Již dnes přitom vidíme významný demokratický deficit v obcích, které byly sloučeny v 70. letech a po revoluci se neoddělily. Mnozí z vás sami znáte místní části (původní obce), které se nemohou dovolat potřebných investic, protože v zastupitelstvu mají a vždy budou mít převahu občané původní početnější obce za dvěma kopci. Řešení přitom neexistuje. Místní část je příliš malá na to, aby si mohla do zastupitelstva zvolit významnější počet zástupců a osadní výbory nemají potřebné kompetence. Mezitím se nám změnila pravidla a odloučit se nemohou části obcí, které mají méně jak 1000 obyvatel. Malé obce se de facto stávají oběťmi slučování a pomalu umírá jejich identita daná dřívější samostatností. Pokud bychom ke slučování přistoupili jako k meziobecní spolupráci, žádné problémy identity by nehrály roli. I malá obec by měla významné slovo při schvalování plánů a zachovala by si svou unikátní identitu a historii.

Jak už to tak v Česku občas bývá, snažíme se znovu vymyslet kolo, v horším případě kulaté čtverce. Přitom nám stačí letmý pohled do zahraničí nebo do odborné literatury (zmiňme alespoň pro představu editovanou publikaci Filipe Telese a Pawla Swaniewicze – Intermunicipal Cooperation in Europe), kde najdeme mnohé příklady úspěšného sloučení obcí i úspěšné meziobecní spolupráce v evropských zemích. Lze říct, že obě varianty jsou plnohodnotné, záleží jen na perspektivě, s jakou se na malé obce díváme a co od jejich sloučení či spolupráce očekáváme.

S ohledem na silnou identitu českých obcí a již existující struktury meziobecních svazků, místních akčních skupin aj. se varianta meziobecní spolupráce přímo nabízí. Obce přitom mohou spolupracovat v libovolném počtu obecních svazků. V rámci jednoho by řešily např. odpadové hospodářství, v rámci druhého svazku vodohospodářství a v rámci širokého meziregionálního svazku problémy nadregionálního charakteru. Mnohé to již dlouhá léta dělají a velmi úspěšně. Připomeňme si například spolupráci obcí v údolí říčky Desné, kde obce zpočátku společně provozovaly železniční trať, která ze zapomenutého regionu vytvořila hojně navštěvovanou a prosperující turistickou destinaci. Úspěšná spolupráce obce motivovala v dalších plánech, např. společném řešení základního školství. V rámci místních akčních skupin se také spolupráce nemusí omezovat jen na obce, ale přímo se předpokládá spolupráce obcí, neziskového a soukromého sektoru za účelem rozvoje regionu. Stát má přitom velmi efektivní nástroje, jak obce k takové spolupráci přinutit. Může si různé dotační tituly podmínit spoluprací minimálního počtu obcí zastupujících minimální počet obyvatel. Obce by pak pro získání finanční podpory byly motivovány zakládat tělesa pro spolupráci. A jak víme z odborné literatury, kde se děje úspěšná spolupráce, tam to podporuje další navazující spolupráci. Spolupráce je řešením, ze kterého mohou benefity získat všichni aktéři.

Jak je vidět, jednoduchá odpověď na řešení atomizované struktury českých obcí neexistuje, byť objektivním soudem lze říci, že výhody leží především na straně meziobecní spolupráce. Jednoduše proto, že maximalizuje očekávané benefity a minimalizuje možná rizika. Ať už se však politici v budoucnu rozhodnou jakkoli, nezapomeňme na efekt vylití vaničky i s dítětem. Pokud půjdeme cestou nedobrovolného sloučení obcí nařízením shora, mějme na paměti, že existuje mnoho malých obcí, které dobře a efektivně fungují i za stávajícího systému. Takové obce prosperují, díky spolupráci s dalšími obcemi se jim daří obec rozvíjet i z pohledu infrastruktury a co je hlavní, lidé v nich žijící jsou šťastní. Nedělejme proto ukvapená rozhodnutí pouze s vidinou laciných úspor, ale dívejme se na problematiku komplexně a položte si raději otázku: Jaký přístup byste zvolili pro svou obec? Sloučení či spolupráci?