Veřejné rozpočty #1: jak se vyznat v českém státním rozpočtu a dluhu?

Porozumění údajům o státnímu rozpočtu, tedy rozpočtu centrální vlády, a souhrnným údajům o všech veřejných rozpočtech České republiky může ztěžovat to, že se pohybují v řádech čísel, které běžně nepoužíváme. Proto bych rád nejprve věnoval pár řádků tomuto tématu a ukázal, že se jedná o poměrně snadno překonatelnou překážku.

Přemýšlet v určitých řádech čísel jsme totiž zvyklí všichni, jelikož běžně řešíme příjmy a výdaje naší vlastní domácnosti. Při tomto nejčastěji přemýšlíme v tisících Kč. Limit nebo rámec tomuto našemu přemýšlení udává měsíční výše naší mzdy, platu nebo zisku z podnikání, přičemž ty se většinou pohybují v desítkách tisíc Kč. S touto měsíční výší našich příjmů porovnáváme výši různých výdajů naší domácnosti.

Velmi podobně můžeme přemýšlet i o českých veřejných rozpočtech. Vhodným řádem čísel pro takové uvažování jsou miliardy Kč a vhodným rámcem je roční výše jejich příjmů:

Pokud si osvojíme tento základní rámec, začnou nám politické a odborné diskuze nad veřejnými rozpočty dávat o něco větší smysl, jelikož si dokážeme porovnat dopad diskutovaného opatření na státní rozpočet, ať už se má jednat o jednotky, desítky nebo stovky mld. Kč, s roční výší jeho příjmů 2 000 mld. Kč. Zároveň po čase začneme být podezřívaví, pokud diskutující u daného opatření jeho dopad na státní rozpočet nezmíní, nebo dokonce přizná, že výši dopadu nezná.

Politici rádi dlouze diskutují i o opatřeních, jejichž dopad na státní a veřejné rozpočty se pohybuje v řádech desítek nebo stovek milionů Kč ročně, tedy zlomku jedné mld. Kč. Při poctivém uvažování v mld. Kč bychom si měli kupříkladu 400 milionů Kč představit jako 0,4 mld. Kč a 40 milionů Kč jako 0,04 mld. Kč a i na základě toho posoudit důležitost daného opatření.

Při posouzení důležitosti daného opatření bychom neměli zapomenout zvážit i jeho trvalost. Změny v daňovém systému mají na roční příjmy státu většinou trvalý, tedy každoročně se opakující dopad a ovlivní příjmy státu ve všech následujících letech. Podobně změny v důchodovém, sociálním a jiných výdajových systémech většinou zvýší nebo sníží výdaje státu trvale. I když roční by taková opatření měla nižší roční dopad na státní a veřejné rozpočty, v dlouhém období se může ukázat jako podstatný.

Jistým opakem trvalých systémových změn jsou investice nebo nákupy státu. U nich je většinou veřejně diskutována celková cena, která se může pohybovat i ve vyšších desítkách nebo stovkách mld. Kč. Pokud bychom si ovšem tuto celkovou cenu, kterou stát zaplatí pouze jedenkrát, převedli na „roční vyjádření“ tím, že ji vydělíme počtem let, po který bude stát pořízený majetek využívat, zjistíme, že státní rozpočet zatíží jednotkami nebo maximálně nízkými desítkami miliard Kč ročně.

Jak již naznačila předchozí kapitola, státní rozpočet v sobě nezahrnuje všechny veřejné příjmy a výdaje. Neobsahuje především:

Souhrnné (“konsolidované”) údaje o veřejných rozpočtech nám v jedné přehledné tabulce ukazují celkové veřejné příjmy, výdaje a dluh vůči vnějšímu světu, jakoby veškeré veřejné instituce měly jediný velký rozpočet. (Pozn.: odborně se pro veřejné rozpočty používá označení příjmy a výdaje sektoru vládních institucí.)

Politické debaty, zda nějaká půjčka pro určitý státní fond měla být zahrnuta přímo do státního rozpočtu, jsou více méně zbytečné a matoucí – státní rozpočet a státní dluh prostě neobsahují vše. Od toho zde máme souhrnné údaje o veřejných rozpočtech a veřejném dluhu, které obsahují výdaje, příjmy a dluhy všech veřejných institucí.

Základní přehledová tabulka pro státní a veřejné rozpočty:

Údaje v tabulce výše lze pro rok 2024 popsat následovně:

Logiku státního rozpočtu znázorňuje na příkladu tří posledních let schéma níže. Zachycuje především důležitý rozdíl mezi každoročními toky, jako jsou příjmy, výdaje a jejich přebytek nebo schodek, a stavem veřejného dluhu, který je těmito toky ovlivňován.

Pokud je schodek státního rozpočtu financován nárůstem dluhu, jak znázorňuje schéma výše, znamená to, že stát prodává investorům nově vydané státní dluhopisy, což jsou cenné papíry, které představují závazek státu, že peníze, které stát od investorů prodejem získal, jim v budoucnu vrátí i s úroky.

Státní dluh si lze zjednodušeně představit jako, když by si domácnost brala neustále nové dlouhodobé úvěry, z nichž v průběhu jejich života platí pouze úroky a samotná vypůjčená částka je celá splatná až na konci smluveného období, většinou za 5 – 20 let. Ovšem když okamžik splatnosti přijde, tato domácnost si vezme nový dlouhodobý úvěr, kterým splatí ten starý. A takto si naše „státní“ domácnost každý rok bere nové dlouhodobé úvěry, přičemž část z nich použije na splacení starých úvěrů, které musí být splaceny, a část na pokrytí převisu výdajů nad příjmy v aktuálním roce.

Toto chování může čtenáři znít velmi nezodpovědně a pokud bychom se skutečně bavili o domácnosti, měl by nejspíše pravdu; ovšem státy si v oblasti zadlužování mohou dovolit o něco více než domácnosti. Investoři českému státu zatím ochotně půjčují a považují ho za důvěryhodného věřitele, jelikož výše českého státního dluhu (3 365 mld. Kč na konci roku 2024) a z něj každoročně placených úroků (88 mld. Kč za rok 2024) byly poměrně nízké vzhledem k jeho ročním příjmům (1 965 mld. Kč za rok 2024) a vzhledem k ročnímu HDP (8 057 mld. Kč za rok 2024), které dle názoru věřitelů poskytuje dostatečnou možnost pro případné zvýšení daní a tím zvýšení schopnosti splácet státní dluh.

Navíc pokud bychom to převedli na situaci domácnosti, tak je to jakoby domácnost s čistým příjmem 30 tisíc Kč měsíčně (360 tis. Kč ročně) měla dlouhodobý úvěr 616 tis. Kč a z něj měsíčně platila úroky asi 1,3 tis. Kč (asi 16 tis. Kč ročně). Navíc by tato domácnost měla možnost si v případě nouze svůj měsíční příjem prací přesčas navýšit.

Pohled na celkovou situaci veřejných rozpočtů ukazuje, že souhrnná schopnost českých veřejných institucí splácet své dluhy je lepší, než vidíme na úrovni státního rozpočtu. Veřejné příjmy dosáhly 3 267 mld. Kč v roce 2024 a veřejným dluh byl 3 492 mld. Kč na konci roku 2024. Tato situace je způsobena především obcemi, které hospodaří s rozpočtovými přebytky.

Nejjednodušší, ovšem též nejméně správný postup, je podívat se pouze na absolutní čísla. Schodek veřejných rozpočtů se vládě podařilo snížit z úrovní nad 300 mld. Kč pod 200 mld. Kč, kde velmi pravděpodobně skončí i v roce 2025. Návrh státního rozpočtu na rok 2025 naznačuje pokles schodku státního rozpočtu,, což by mělo pozitivně ovlivnit též souhrnný schodek veřejných rozpočtů v tomto roce. Samozřejmě tyto hodnoty rozpočtových schodků se zdají být a objektivně stále jsou poměrně vysoké. Prostý součet schodků veřejných rozpočtů za roky 2022 – 2025 velmi pravděpodobně převýší 800 mld. Kč.

Z prostého pohledu na absolutní čísla tedy lze usoudit, že nějaké úsilí ozdravit veřejné finance vláda vyvinula, ovšem nebylo dostatečné. K tomuto závěru ovšem docházíme tím, že ať už vědomě či podvědomě, srovnáváme výši rozpočtových schodků za současné vlády se schodky vlád minulých. Prosté srovnání absolutních finančních čísel v dlouhém období ovšem není úplně objektivní; zkresluje ho to, že peníze v průběhu času ztrácí na hodnotě, ztrácí svou kupní sílu.

Pokud bychom tento problém opět převedli na situaci domácnosti, tak takové srovnání má podobnou vypovídací hodnotu, jako kdybychom si srovnali výši naší mzdy v roce 2018 s tou aktuální z roku 2025 a prohlásili, že jelikož jsou v absolutní výši stejné, tak že jsme stále stejně bohatí. To by samozřejmě nebyla pravda, jelikož za stejnou absolutní výši mzdy si v roce 2025 koupíme přibližně o 45 % méně zboží a služeb než v roce 2018. Důvodem je růst cen zboží a služeb (inflace). A i kdyby ceny v tom období rostly pouze o 2 % ročně, tak bychom si koupili přibližně o 15 % méně zboží a služeb.

Z důvodu zohlednění růstu cen a mezinárodní porovnatelnosti se běžně odborníci zaměřují při posouzení vývoje veřejných rozpočtů na poměry výše uvedených absolutních čísel vůči HDP. Z nich můžeme vyčíst, že:

Pohled na relativní čísla je k současné vládě milosrdnější a naznačuje poměrně úspěšné ozdravení veřejných rozpočtů v porovnání se situací, v jaké je přebírala. K tomuto stanovisku je ovšem nutné doplnit kontext, že roky 2020 a 2021 byly negativně ovlivněny pandemií coronaviru. Na druhou stranu většina změn ve veřejných rozpočtech v těchto dvou pandemických letech nebyla jednorázová opatření, která by sama v roce 2022 odezněla, ale trvalá zvýšení veřejných výdajů anebo snížení veřejných příjmů. Zlepšení stavu veřejných rozpočtů tedy bylo zapříčiněno aktivními kroky současné vlády.

V ukazateli poměřujícím výši veřejného dluhu vůči HDP současné vládě výrazně pomohl vysoký nárůst cen (inflace), který zvýšil HDP, ovšem neovlivnil výši veřejného dluhu z minulých let. V ostatních ukazatelích ovšem současné vládě nepomohl, jelikož růst cen zvýší veřejné příjmy i výdaje, přičemž veřejné výdaje bývají dokonce citlivější na růst cen, než příjmy.

Poměřování veřejných rozpočtů vůči HDP může působit nelogicky nebo dokonce zavádějícím způsobem – proč zrovna HDP, které se veřejných rozpočtů přímo netýká? Důvodem je zmíněná mezinárodní porovnatelnost. V tomto článku se ovšem mezinárodním srovnáním nezabýváme a tedy dává smysl se podívat na dva alternativní poměrové ukazatele, které by pro podezřívavého čtenáře mohly být důvěryhodnější a které jsou vhodné pro porovnání i v delším časovém období.

Alternativní poměrové ukazatele pro státní a veřejné rozpočty:

Procento výdajů, které musely být financovány navýšením dluhu, jsme vypočetli jako poměr schodku a celkových výdajů rozpočtu za daný rok. Tento poměr vztahuje velikost schodku přímo k velikosti rozpočtu a vyjadřuje závislost rozpočtu na financování dluhem v každém zkoumaném roce.

Na úrovni veřejných rozpočtů můžeme pozorovat, že za současné vlády se snížilo procento veřejných výdajů financovaných navýšením dluhu z 11 % v roce 2021 na 5 % v roce 2024, což naznačuje poměrně úspěšné ozdravení veřejných financí. Pro srovnání, průměrná hodnota tohoto ukazatele byla 6,2 % pro veřejné rozpočty v letech 2000-2021. To znamená, pro někoho možná překvapivě, že relativní výše schodků veřejných rozpočtů se již v roce 2024 dostala pod historický průměr.

Indikátor schopnosti splácet byl vypočten jako výše dluhu dělená ročními příjmy a lze ho interpretovat jako počet let, za který bychom teoreticky byli schopni celý dluh splatit, kdybychom na jeho splacení použili veškeré roční příjmy. To je samozřejmě v realitě nemožné, ale může to být srozumitelnější vyjádření velikosti dluhu než jeho poměr vůči HDP.

Dle tohoto indikátoru se za současné vlády schopnost českých veřejných rozpočtů splatit veřejný dluh zhoršila pouze velmi nepatrně a zůstala blízko 1 roku. V roce 2021 i v roce 2024 by teoreticky postačovaly jednoleté příjmy veřejných rozpočtů ke splacení celého veřejného dluhu. V porovnání s poměrně rychlým nárůstem tohoto ukazatele za minulé vlády lze tento vývoj hodnotit poměrně pozitivně. Je ovšem nutné zmínit, že v nezhoršení tohoto ukazatele vládě pomohl výrazný nárůst cen, který zvýšil roční veřejné příjmy a neovlivnil veřejný dluh z minulosti. Tato skutečnost ovšem nijak nemění závěr, že na základě tohoto ukazatele současná vláda schopnost českých veřejných rozpočtů splácet veřejný dluh nijak zásadně nezhoršila.

Pro srovnání, průměrná hodnota indikátoru schopnosti splácet byla 0,8 roku pro veřejné rozpočty v letech 2000-2021. To znamená, že aktuální hodnota je mírně horší, než byl historický průměr, ovšem nad tento průměr se hodnota ukazatele dostala již za minulé vlády.

V odstavcích výše jsme se věnovali veřejným rozpočtům, jelikož ty, jak jsme v úvodních dvou kapitolách vysvětlili, nabízejí kompletnější obrázek než pohled pouze na státní rozpočet. Pokud by ovšem čtenář stejným postupem, jako výše, zhodnotil vývoj státního rozpočtu a dluhu, dojde k podobným závěrům.

To je klíčová otázka, nad kterou by se měl každý občan zamýšlet a především by měl požadovat po politicích, aby se touto otázkou odborně a odpovědně zaobírali. Pokud bude udržitelnost veřejných rozpočtů důležitá pro občany, musí se jí zabývat i politici, pokud chtějí být zvoleni.

Stručná diagnóza je taková, že české veřejné rozpočty čeká ve 40. a 50. letech vážný nápor na jejich zdravotní stav kvůli stárnutí populace. Do té doby je buď můžeme dostat do kondice, v níž ten nápor zvládnou, nebo jim nezodpovědnou rozpočtovou politikou již v předstihu podlomit zdraví, což následně bude znamenat přinejmenším velmi bolestivou léčbu a přinejhorším klinickou smrt (státní bankrot).

Výše zmíněný nápor na veřejné rozpočty ilustruje graf níže, který jsme převzali ze Zprávy o udržitelnosti veřejných financí připravené Národní rozpočtovou radou v září 2024.

Rozdíl v projektované výši veřejného dluhu mezi základním a alternativním scénářem ukazuje, jak silný ozdravný dopad na veřejné rozpočty může přinést v dlouhém období schválená důchodová reforma. Opatřením, které nejvíce pomáhá, je zmíněný posun věku odchodu do důchodu.

Pro kontext k projektovaných hodnotám veřejného dluhu uveďme, že veřejný dluh Řecka dosáhl hranice 100 % HDP v roce 1993 a pod tuto hranici se ho již nepodařilo snížit. Za finanční krize v roce 2009 se tato výše dluhu ukázala jako neudržitelná a Řecko zkrachovalo. Řecký veřejný dluh poté velmi rychle narostl na 128 % HDP na konci roku 2009, 148 % HDP na konci 2010 a 175 % HDP na konci roku 2011. Řecko se doteď z těchto vysokých dluhů nedostalo; na konci roku 2024 byl řecký veřejný dluh ve výši 154% HDP. Řecké veřejné rozpočty jsou doteď zatěžovány vysokými úrokovými náklady ve výši okolo 3 % HDP ročně, které musí každý rok řečtí daňoví poplatníci platit věřitelům držícím řecké státní dluhopisy. To samozřejmě řecké vládě výrazně ztěžuje hospodaření. Pro srovnání Česká republika platí úrokové náklady okolo 1 % HDP každý rok - v roce 2024 to bylo 88 mld. Kč. Představme si, že bychom místo toho platili řádově 264 mld. Kč ročně jen na úrocích. Čím výše se ukazatel veřejného dluhu vůči HDP dostane, tím složitější je pro vládu a bolestnější pro občany jakékoliv ozdravení veřejných rozpočtů.

V odstavcích výše jsme se pohybovali na té nejvyšší úrovni státního nebo veřejných rozpočtů; zabývali jsme se celkovými příjmy, výdaji, schodky a výší dluhu. V následujících článcích se blíže podíváme na strukturu veřejných výdajů a příjmů, dlouhodobou udržitelnost veřejných financí nebo potenciál výběru daní z „šedé ekonomiky“ a nabídneme srovnání České republiky s jinými vyspělými zeměmi v těchto oblastech.

Tento článek tedy slouží jednak jako úvod k budoucím článkům, ale též na jednom místě shrnuje základní číselné údaje a myšlenky o státním a veřejných rozpočtech. To mohou ocenit i ti čtenáři, kteří usoudí, že pro ně je tato nejvyšší úroveň pohledu plně postačující.

Závěr našeho hodnocení úspěšnosti současné vlády v ozdravení českých veřejných rozpočtů lze shrnout následovně: