Článek
Základní myšlenky a pohledy na veřejné výdaje
Veřejné výdaje jsou realizovány ministerstvy, úřady a jinými institucemi vládního sektoru zřízenými na ústřední nebo místní úrovni. Pro představu, seznam všech složek vládního sektoru obsahoval 18 119 řádků k 30. 9. 2025.
Pro přehledné vysvětlení a porozumění veřejným výdajům se tedy neobejdeme bez alespoň obecné představy o tom, jaké všechny složky tvoří český vládní sektor. Tuto představu shrnuje následující schéma veřejných rozpočtů:
Státní rozpočet je souhrnem rozpočtů ústředních politických orgánů, úřadů, soudů, bezpečnostních a jiných složek, přičemž velikost jeho výdajů dosahuje přibližně 65 % z celkových veřejných výdajů. Přibližně čtvrtinu výdajů státního rozpočtu ovšem tvoří dotace a převody („transfery“) do rozpočtů jiných složek vládního sektoru. Tyto prostředky protečou státním rozpočtem a případně dalšími rozpočty až k cílovým veřejným institucím, které tyto finanční prostředky reálně použijí na zajištění nějaké veřejné služby tím, že z nich uhradí platy svých zaměstnanců anebo nakoupí zboží, služby nebo dlouhodobý majetek od firem ze soukromého sektoru.
Z výše uvedeného vyplývá, že veřejně často diskutovaný státní rozpočet nabízí poměrně omezený pohled na celkové veřejné výdaje, jelikož podstatnou část veřejných výdajů vůbec neobsahuje a významná menšina jeho výdajů „protéká“ do jiných rozpočtů, přičemž ze státního rozpočtu nemusí být patrné, na co jsou reálně použity. V podobné situaci jsou i rozpočty krajů a obcí, v jejichž výdajích též nalezneme podstatný objem dotací a převodů do rozpočtů zřízených místních veřejných institucí.
V článku výše popsané složitosti výrazně zjednodušíme tím, že náš pohled bude převážně směřovat na souhrnné („konsolidované“) výdaje všech veřejných rozpočtů, které vylučují vnitřní převody mezi veřejnými rozpočty a zobrazují pouze externí veřejné výdaje směřující mimo vládní sektor (jistou výjimkou je řádek Sociální dávky, viz text pod tabulkou níže). Jinými slovy tento pohled slučuje všechny veřejné rozpočty do jednoho a prezentuje je, jakoby se jednalo o jediný rozpočet celého vládního sektoru.
Přibližnou velikost jednotlivých veřejných rozpočtů při zahrnutí pouze externích výdajů nabízí následující grafy:
Veřejné výdaje dle typu (druhu)
Nejprve si představíme hlavní typy výdajů veřejných rozpočtů v tabulce, která ukazuje jejich strukturu jak pro státní rozpočet, tak i pro souhrn všech veřejných rozpočtů, a vhodným způsobem navazuje a rozšiřuje základní myšlenky z předešlé kapitoly.
Nejvýznamnějším typem výdajů ve státním i veřejných rozpočtech jsou sociální dávky, které zahrnují výdaje důchodového systému, zdravotního systému a jiné výdaje pomáhající sociálně potřebným, nemocným a nízkopříjmovým.
Nejvýznamnějšími sociálními dávkami placenými ze státního rozpočtu jsou starobní důchody (599 mld. Kč v roce 2024), ale též důchody invalidní (68 mld. Kč) a pozůstalostní (43 mld. Kč) souhrnně nazývané dávky důchodového pojištění. Sociální dávky dále zahrnují dávky nemocenského pojištění (48 mld. Kč), příspěvek na péči o dlouhodobě nemocné (41 mld. Kč), rodičovský příspěvek (tzv. „mateřská“, 29 mld. Kč), různé dávky sociální podpory a podpory v nezaměstnanosti (celkem přibližně 53 mld. Kč), výsluhy příslušníků ozbrojených sil, dávky pěstounské péče a několik dalších dávek s již zanedbatelnou výší.
Výdaje na veřejné zdravotnictví jsou druhým nejvýznamnějším výdajem veřejných rozpočtů, hned po výdajích na dávky důchodového pojištění (viz dále kapitola „Výdaje dle účelu“). Ovšem veřejný zdravotní systém je složitý a tomu odpovídá i způsob, jakým jsou výdaje na zdravotnictví zaznamenávány. Ve státním rozpočtu nalezneme výdaj na platbu za státní pojištěnce (151 mld. Kč v roce 2024), která je příjmem pro zdravotní pojišťovny a v jejich rozpočtech se potkává s příjmy z odvodů z mezd, platů a zisků zaměstnanců a podnikatelů. Z těchto příjmů financují zdravotní pojišťovny své výdaje, které činily celkem 522 mld. Kč v roce 2024, přičemž přibližně polovina z těchto výdajů směřuje na pořízení zdravotních služeb pro občany u soukromých lékařů a zbylá část u fakultních a místních nemocnic. Do rozpočtů nemocnic dále proudí formou dotací a převodů finanční prostředky od jejich zřizovatelů, kterými jsou zpravidla kraje a obce. Až v nemocnicích se tyto prostředky promění na externí výdaje na platy lékařů, nákupy zdravotnického materiálu a jiných zásob, nákupy služeb nebo pořízení dlouhodobého majetku.
Při srovnání struktury státního rozpočtu a souhrnu všech veřejných rozpočtů si můžeme povšimnout, že právě výdaje na platy a mzdy zaměstnanců a pořízení zboží, služeb a dlouhodobého majetku přímo ze státního rozpočtu jsou poměrně nízké, ovšem v souhrnu veřejných rozpočtů významně narostou, což dokládá omezenou vypovídací hodnotu pohledu pouze na státní rozpočet.
Až na úrovni souhrnných veřejných rozpočtů tedy zjistíme, jak významné jsou kupříkladu Platy a mzdy všech zaměstnanců vládního sektoru (776 mld. Kč v roce 2024) zahrnující učitele, hasiče, policisty, státní i místní úředníky a mnoho dalších profesí. K této položce je ovšem nutné poznamenat, že je v „superhrubém“ vyjádření a obsahuje též všechny sociální a zdravotní odvody a daň z příjmů vztahující se k těmto platům a mzdám, které jsou zároveň příjmy veřejných rozpočtů. Veřejné rozpočty tedy zatěžuje pouze čistá výše platů a mezd zaměstnanců vládního sektoru. (Z uvedených 776 mld. Kč v superhrubém vyjádření by výdaje na čisté mzdy činily odhadem 460 mld. Kč, pokud by všichni zaměstnanci vládního sektoru měli hrubý plat či mzdu 40 tis. Kč měsíčně.) Na druhou stranu pokud se určité pracovní místo ve vládním sektoru zruší a propuštěný pracovník by si našel práci v soukromém sektoru, stát získá dodatečné daně a odvody z jeho mzdy a při započtení i těchto dodatečných daňových příjmů by celkový pozitivní efekt na veřejné rozpočty byl blíže superhrubému vyjádření (tzn. skládal by se z ušetřených veřejné výdajů na čistou mzdu a z dodatečných veřejných příjmů z daní a odvodů ze mzdy v soukromém sektoru).
Nejvíce výdajů na platy a mzdy směřuje každý rok do následujících oblastí:
- školství (227 mld. Kč v roce 2023),
- zdravotnictví (153 mld. Kč),
- veřejný pořádek a bezpečnost (91 mld. Kč) zahrnující policii, hasiče, vězeňskou službu, soudy a státní zastupitelství a
- na zákonodárné, výkonné a podobné orgány (76 mld. Kč) zahrnující též státní a místní úředníky.
Hodnoty veřejných výdajů v absolutní výši rostou i vlivem růstu cen (inflace), která měla významný efekt především v letech 2022 a 2023, a z tohoto důvodu růst určitého výdaje v mld. Kč ještě nemusí znamenat, že státní rozpočet nebo celý vládní sektor vynakládá reálně více prostředků na příslušnou oblast. V tabulce níže proto ukazujeme též relativní výši výdajů v každém řádku v poměru k celkové výši výdajů.
Z tabulky je patrné, že státní i veřejné rozpočty vykazují poměrně velkou stabilitu v základní struktuře výdajů, ačkoliv by síla politických střetů o jejich podobu mohla naznačovat něco jiného.
Ve struktuře výdajů státního rozpočtu stojí za povšimnutí výrazné snížení objemu dotací podnikatelům v roce 2024, v relativní výši dokonce pod před-covidovou úroveň z let 2018 a 2019, v důsledku vládního ozdravného balíčku schváleného na konci roku 2023. (Necelou polovinu z toho, přibližně 38 mld. Kč, představovalo snížení dotací na provoz a rozvoj energetických sítí a tyto náklady byly přesunuty pomocí zvýšení regulované složky cen energií na domácnosti a podniky.)
V neposlední řadě se veřejné výdaje rozlišují na běžné a kapitálové (investiční). Za kapitálový se jednoduše považuje každý výdaj na pořízení nebo vylepšení majetku, který bude přinášet prospěch déle než jeden rok.
Je možné namítnout, že ne každý kapitálový výdaj je „skutečnou“ investicí, která v budoucnu přinese více (finančních prostředků) než na ni bylo vynaloženo. Například kapitálové výdaje na pořízení vojenské, policejní, hasičské nebo záchranné techniky může někdo považovat spíše za pořízení zboží dlouhodobé spotřeby než za investici, ovšem je otázkou, zda má smysl kapitálové výdaje takto dále členit, a pokud ano, dle jakých kritérií?
Výdaj na stavbu dálnice bývá považován za investici, ovšem skutečně se tak výrazně liší od pořízení hasičského vozu? Oba tyto majetky mohou přinést více prospěchu než na ně bylo vynaloženo (ano, dálnice mimo jiného pravděpodobně zvýší hrubý domácí produkt, ovšem hasičský vůz může zabránit významným škodám a tím poklesu HDP); navíc oba se opotřebovávají a mají konečnou životnost.
Veřejné výdaje dle účelu (funkce)
Veřejné výdaje jsou Ministerstvem financí i Českým statistickým úřadem kategorizovány též podle účelu, za kterým byly vynaloženy. Pro celkové veřejné rozpočty je tato struktura dostupná se zpožděním a z toho důvodu časové řady v tabulce níže končí rokem 2023.
Skupina výdajů na Všeobecné a veřejné služby obsahuje především:
- výdaje na zákonodárné a vládnoucí orgány, včetně místních samospráv (168 mld. Kč v roce 2023),
- výdaje na úroky z veřejných dluhů (102 mld. Kč) a
- výdaje na badatelský výzkum (51 mld. Kč).
Obtížné úspory a reformy
Státní rozpočet a ještě více veřejné rozpočty jsou charakteristické tím, že obsahují několik významných výdajů v řádech vyšších desítek či stovek mld. Kč (např. výdaje na důchody) a nespočet „malých“ dílčích výdajů, z nichž některé je možné vhodným způsobem sdružit do velké skupiny (např. platy zaměstnanců vládního sektoru).
Jedním z přístupů k úsporám ve veřejných rozpočtech jsou systémové reformy a úpravy, které se zaměřují na významné výdaje a velké skupiny výdajů a určitým významným způsobem změní fungování příslušného systému výdajů. Takové systémové změny jsou náročné na provedení, ovlivní velkou skupinu obyvatel, mohou vyžadovat velký počáteční výdaj a mohou vést, přinejmenším dočasně, ke snížení kvality nebo dostupnosti určité veřejné služby. Ovšem systémové změny jsou jedinou rozumnou cestou, kterou lze dosáhnout podstatných úspor ve veřejných výdajích (anebo jiným způsobem ovlivnit veřejné rozpočty).
Jejich jistým protikladem je zaměření se na malé dílčí výdaje, v nichž lze spořit zefektivněním činností a škrtáním výdajů na nepotřebné nebo málo prospěšné veřejné služby. Problémem je, že i poměrně velké úsilí v této oblasti vede k velmi omezeným úsporám často v řádech milionů, maximálně nízkých jednotek miliard Kč. Nespornou výhodou tohoto přístupu k úsporám je to, že pokud je realizován s rozmyslem, tak by neměl způsobit nějaký znatelný pokles kvality veřejných služeb pro občany. Při tomto přístupu ovšem příliš nedávají smysl nějaké jednorázové akce, ale aby dosáhl hmatatelných výsledků, měl by být uplatňován nepřetržitě ve formě nějakého programu, který bude motivovat k úsporám a odměňovat ty, kteří úsporná opatření realizují. A tím se z něj vlastně stává systémové opatření.
Nezbývá tedy než nám všem popřát, abychom ve vládním sektoru měli politiky a úředníky s dostatečnou odvahou a odborností k uskutečňování systémových reforem. Škody způsobené neřešením podstatných věcí totiž mohou být stejně vysoké nebo dokonce vyšší než škody způsobené dílčími chybami při uskutečnění nějaké potřebné systémové změny.
Zdroje:
Český statistický úřad:
- Hlavní makroekonomické ukazatele:
- Příjmy a výdaje sektoru vládních institucí a metodika jejich sestavování
Ministerstvo financí ČR:
– Vládní finanční statistika
-Státní závěrečný účet za rok 2024
-Seznam vládních institucí v ČR - říjen 2025:
