Článek
Největší pozornost při propouštění v rámci „úsporných personálních škrtů“ ve vládních institucích si zatím uzurpuje Ministerstvo pro místní rozvoj. Agentura pro sociální začleňování má úplně skončit – systémová podpora vyloučených lokalit je z hlediska vlády asi nepotřebná, co na tom, že řešení důsledků problémů je mnohem dražší než jim předcházet. Nově postavený tým odboru bydlení má skončit, i když se politiku bydlení povedlo po letech nečinnosti rozhýbat – práce na systémovém řešení je ale nežádoucí, asi by to zpochybňovalo populistickou tezi, že všechno vyřeší nový stavební zákon, podle něhož budou moci developeři stavět kdekoli a bez ohledu na kohokoli. A taky má skončit vrchní ředitelka IT sekce Eva Pavlíková se zbrusu novým týmem, který představoval to nejlepší, čeho tenhle stát v lákání zajímavých a kompetentních osobních IT světa do služeb státu zatím dosáhl – snad jsou taky nežádoucí.
Mnozí v tom vidí jasnou realizaci politiky „čím hůř, tím líp“ nebo projev naprosté nekompetence. Aniž bych se chtěl nového vedení MMR zastávat (obojí může být pravda, ale záměrně to nebudu hodnotit, ostatně mi na tom resortu záleží a přál bych mu úspěch pod jakýmkoli vedením), chci upozornit, že je tu ještě mnohem hůře viditelný třetí rozměr, totiž rozměr systémový – každou reorganizaci nutně výrazně ovlivňuje celkové nastavení řízení státní správy v této zemi (a to je na tak tristní úrovni, že by bylo daleko lepší hovořit o rozměru „nesystémovém“). Protože jsem u několika systemizací na MMR byl, zkusím to vysvětlit.
Když státní úředníky neplatí stát
Jak je všeobecně známo, Ministerstvo financí v posledních letech (ať už v čele stojí Schillerová nebo Stanjura) přistupuje k čím dál divočejší účetní ekvilibristice, aby se rozvrat veřejných financí maskoval a aby se situace zdánlivě nezhoršovala. Společným jmenovatelem je nejenom rozpor s realitou, ale také rezignace na jakýkoli rozpočtový výhled, neboť stát řeší výhradně ohýbání čísel ve vztahu k aktuálnímu rozpočtovému roku. Řadu těchto technik ekonomové pravidelně cupují, já bych chtěl zmínit jednu z těch méně viditelných – kdykoli je možnost hradit nějaké úřednické místo nikoli ze státního rozpočtu, ale z evropských fondů, stát zaplesá. (Evropské dotace totiž směřují i do činnosti státu, nadto existuje speciální operační program Technická pomoc, kterým je podporována implementace ostatních programů – tedy přeloženo do lidské řeči nám EU proplatí nejenom dotace do toho či onoho sektoru, ale i nezbytný úřednický aparát, který má ty dotace kvalitně a bez chyb vyřídit.) Resorty jsou tedy motivovány, aby si úředníky co nejvíce nechaly platit z EU, což je ovšem výhradně jednosměrný proces – až financování z daného programu skončí, MF už vám nikdy nedovolí si dané tabulkové místo převést zpátky jako hrazené ze státního rozpočtu, protože tenhle výdaj už prostě odepsalo.
Teoreticky je smysl postupu EU v tom, že slabším státům pomůže nastartovat potřebné politiky, aby je pak po několika letech již převzal stát do vlastní režie – realita je ovšem taková, že ve výsledku o toho úředníka stát přijde, protože po skončení programu ho musí propustit (anebo, což je ještě lepší, stát po přidělení dotace nového úředníka nabere, zaučí, zapracuje, vzdělá a učiní z něj experta – a pak propustí). Státní rozpočet s klidným srdcem přepouští celé agendy do finančního krytí EU fondů a ani v nejmenším se nestará o to, že by měl být připraven na to, aby je zase převzal, až fondy skončí – a nejde jen o to sociální začleňování, ale třeba vůbec celý regionální rozvoj. Prostě jsme si zvykli, že nám na to dávají peníze kohezní fondy EU (které jsme navíc na rozdíl od Poláků vesele prošustrovali bez většího efektu, takže nůžky mezi regiony se dál rozevírají), a absolutně nikdo na MF nebo vůbec v politické reprezentaci se nechce zabývat otázkou, co bude, až kohezní fondy nebudou. (Zřejmě se hospodářsky a sociálně ohrožená území ponechají pozvolnému rozkladu…)
A co má tenhle proces převodu úřednických míst do dotačních programů společného s personálními škrty? Vliv je hned dvojí – zaprvé to zkresluje statistiky, protože pokud skončí nějaký dotační program a s ním i potřeba implementační administrativy, můžete to hned vykázat jako fiktivní personální škrty (a zatímco to říkáte, nepochybně někde jinde zrovna vznikla zase nová implementační místa pro jiný dotační program). Zadruhé, a to je horší, s těmito místy nemůžete hýbat – dokud je EU financuje, jsou z pohledu systemizace „nedotknutelná“. To znamená, že pokud se rozhodnete provést v určitý moment personální redukci, můžete škrtat jen na těch místech ostatních. Takže na MMR, kde je administrace evropských fondů dosti podstatnou složkou a desítky procent tabulkových míst patří mezi „nedoktnutelné“, je nezbytné škrtat v ostatních agendách. V těch agendách, kde již škrtal v podstatě každý ministr před vámi. V agendách, kde už moc není kde brát.
Prvním velkým (ne)systémovým problémem státní správy je tedy fakt, že periodické záchvaty personálních škrtů nejsou termínově kompatibilní s cyklem fondů. Nemůžete tedy s úřednickým aparátem pracovat jako s celkem a nejsnazším řešením je škrtat to, co bylo naposledy posíleno. Tak třeba cestovní ruch nebo bydlení byly na MMR v roce 2021 personálně zcela miniaturní útvary (v jiné zemi jsou to třeba samostatné resorty, kde se tomu věnují stovky úředníků, ale v ČR tomu tak dle zvyklostí není, což se považuje za neměnnou danost, a proto se v těchto agendách také nic podstatného nemůže dít). Bydlení bylo ale velkou prioritou, takže se pod ministry Bartošem a Kulhánkem pomalu odehrála personální přestavba a částečně skrze vnitřní úspory se povedlo vybudovat nový, fungující tým. Jeho hlavním smyslem žel bude to, že paní ministryně Mrázová teď bude mít kde škrtat. To je věčný koloběh státní správy, takže se v ní nedá v podstatě nic dlouhodobě plánovat.
5 % dolů a basta
A to je ten druhý (ne)systémový problém – veškeré škrty se odehrávají pouze na nejprimitivnější úrovni ve smyslu „na každém resortu 5 % dolů“. Člověk nemusí být žádný lumen, aby mu celková stupidita tohoto mechanického přístupu byla jasná – nebylo by snad logičtější, aby se spíš škrtalo podle potřeby? Tedy cíleně tam, kde jsou rezervy, propouštět, a tam, kde je podstav, naopak přidávat? Samozřejmě by to bylo logičtější a správnější, tak kde je problém? To vážně „není čas řešit, kdo je kdo“?
A teď se podržte, protože pravda je příliš strašná. Stát totiž nemůže zvolit cílený přístup z jednoduchého důvodu: on prostě nemá nejmenší ponětí, kolik kde potřebuje úředníků a jak je efektivně rozprostřít. Fakt netuší. Ani ministr na konkrétním resortu nemůže úplně dobře vědět, kolik je na jakou agendu potřeba lidí (může se samozřejmě zeptat svých úředníků, a ti mu pochopitelně řeknou, že potřebují zoufale posílit, což je leckdy pravda, protože se neustále schvalují nové a nové regulace a nikdo pořádně neřeší, že ty agendy předepisují administrativní úkony, které musí někdo dělat). Personální stav a potřeby agend jsou zkrátka jen velmi volně spojené proměnné, o tvorbě nových regulací nemluvě, neb státní správa není profesionálně řízená. Stát ani neví, kolik vůbec agend kde vykonává, neboť neustále vznikají a zanikají.
Neexistuje útvar, který by státní správu koordinoval, který by pracoval s daty a analýzami, který by uměl vyhodnotit, kolik je na danou agendu potřeba lidí a kolik jich bude potřeba v souvislosti s novou legislativou, který by uměl prozkoumat příčiny nízké efektivity v konkrétní agendě a navrhnout řešení, který by identifikoval kritická místa vyžadující posílení – prostě vše, co by do managementu státní správy mělo patřit. Takový útvar by se samozřejmě tisíckrát zaplatil, protože by díky němu pracovala státní správa mnohem efektivněji a alokace lidských zdrojů by odpovídala potřebám. Ale populistický politik vám vždycky řekne, že by to byli úředníci řešící jiné úředníky a že to je nesmysl – a tak je mnohem lepší na naprosté nekoordinaci státní správy dál a dál prošustrovávat miliardy. (A tím, že jsme navíc podstatnou část státní správy přehodili na obce a kraje a tím organizačně i metodicky oddělili, jsme tento problém ještě zněkolikanásobili.)
Každý ministr by měl mít možnost se na takovýto centrální útvar obrátit, aby měl odborné podklady pro reakci na (ne vždy přiměřené) personální požadavky vlastních úředníků a pro kvalitní design své vlastní resortní systemizace – dnes si místo toho může maximálně zaplatit externí personální audit od Velké čtyřky, a pak pochopitelně dostane od populistů (i od médií) sodu („považte, on si za státní peníze platí rady, jak to tam má řídit!“).
Máme tedy stát, který není schopen kvalitně řídit svůj vlastní chod, natož aby dovedl kvalitně reglementovat nejrůznější přesahy do životů svých občanů. Když chce zeštíhlit, tak nedokáže postupovat jinak, než s tupou mechaničností parního válce. Některé agendy to přechodně (či trvale) ochromí, ale není čas řešit, kdo je kdo. Když tedy máme MMR jako příklad úřadu, který se nedokáže vzepřít plošné direktivě „5 % tabulkových míst pryč“ a zároveň má ve svých řadách množství nedotknutelných, tak se prostě musí škrtat divoce a bez ohledu na následky. Vím, o čem mluvím – podobný přístup byl zkoušen i za Fialovy vlády (sám jsem tehdy ostře protestoval!), ale nakonec se povinnému propouštění podařilo zabránit, byla z toho jen redukce personálních nákladů. I tak byla každá systemizace složitou kombinatorikou, ve které šlo o každé tabulkové místo, a vymyslet někde posílení o pouhých pár míst vyžadovalo přeskládání útvarů napříč celým resortem. (A pro ty úředníky jste pak stejně za kata.) Poměrně divoké škrty tedy mohou sice určitě odpovídat politickým cílům vedení resortu, ale v obdobné míře může jít o dopady systémového problému – totální absenci jakéhokoli koordinovaného řízení státního aparátu. Je víc než signifikantní, že místo aby Babišova vláda nízkou schopnost státu řídit sebe sama nějak řešila, místo toho přišla s tupými mechanickými škrty a likvidací nezávislosti státní služby. To nám ten problém určitě vyřeší.
Korolárium
A mimochodem, symbolem personálních škrtů je MMR spíše nezaslouženě. Nejenom kvůli výše uvedeným argumentům, ale především proto, že daleko větší symboliku již předvedla Alena Schillerová přímo na Ministerstvu financí – tam bylo (jako jedna z mála vlaštovek zvýšení kvality vládního aparátu) za Fialovy vlády zřízeno oddělení revize výdajů, dítko náměstka Jiřího Valenty. Tedy přesně ono popisované: stát si zaplatí tým expertů, kteří mu pomohou identifikovat, jestli se s výdaji státního rozpočtu nakládá efektivně a jestli se někde neplýtvá – jsou to tedy personální náklady navíc a nová činnost, ale taková, která se mnohonásobně zaplatí. Podobný efekt by mělo nejenom ono expertní ústředí státní správy, o kterém píšu výše, ale i pořádný policy lab nebo robustní analytické a datové týmy na jednotlivých resortech, o projektovém řízení ani nemluvím. Kdo si zaplatí kvalitnější chod státu, výrazně ušetří - aneb nejsme tak bohatí, abychom si mohli dovolit státní správu levnou a nekvalitní.
Pokud vás zajímá, co s tímto oddělením revize výdajů udělala Alena Schillerová, můžete hádat třikrát. Samozřejmě ho okamžitě zrušila, ale – a to je ještě symptomatičtější – přímo se s tím adresně veřejně chlubila (ačkoli vůbec nemusela, neboť veřejnost o tomto oddělení nikdy neslyšela a jeho existence by jí byla srdečně jedno). Ještě víc než samotným zrušením tak dosvědčila svůj mentální obzor, a především dala jasně najevo, jestli má zvýšení kvality chodu státu u nás vůbec šanci.
Odpovězte si sami…
