Článek
Dává souběžné působení dvou premiérů zároveň smysl? Transfer výkonné moci od jedné garnitury ke druhé je nutné ve všech zemích nějak vyřešit. Ostatně problém dvojvládí a nejasné odpovědnosti je stár téměř jako politické myšlení samo, adresuje ho třeba už Homér v Íliadě.
Musíme se ale logicky zabývat otázkami, jaký je vztah mezi oběma premiéry? Je jeden z nich „plnohodnotnějším“ než druhý, a pokud ano, je to ten starý, či ten nový? Nebo je jejich postavení totožné? A zcela prakticky - kdo vykonává pravomoc kontrasignace? Který z nich předsedá vládě a odpovídá na interpelace ve sněmovně?
Většinu těchto otázek zatím nebylo třeba řešit v praxi, protože v době překryvu mandátů se zásadní profilující akty nekonaly či se pozdržely, dokud nebude premiér zase jenom jeden. Například zasedání Evropské rady v prosinci 2017 se mělo dít zrovna v době, kdy měla mít země dva premiéry – otázka, který z nich tam pojede, byla vyřešena tím, že se uspíšil termín jmenování nové vlády (první Babišovy), aby tam už mohl jet samojediný premiér Babiš.
V roce 2021 se mohla situace zkomplikovat doposud nejvážnějším způsobem. Vzhledem ke zdravotním problémům prezidenta, jeho choutkám „vetovat“ kandidáty do vlády i k dosavadnímu tempu sestavování vlády hrozilo, že paralelní působení dvou premiérů tu může být relativně dlouho. Zároveň to byla doba nouzového stavu, kdy je vláda nadána mimořádnými pravomocemi a zároveň v krizové situaci musí činit rychlá opatření, takže je výrazně zvýšena pravomoc kompetenčního konfliktu. A dokonce hrozila i aplikace článku 66, což by znamenalo extrémně závažnou otázku, který z obou premiérů je vlastně vykonavatelem příslušných prezidentských pravomocí, jejíž význam výrazně přesahuje vše ostatní, co se překryvu mandátů dotýká.
Protože těch pár desítek stránek, na nichž jsem před časem celý problém dvou premiérů podrobně rozebral, je (pokud vím) stále nejdůkladnějším pojednáním o tématu, dovolím si prezentovat při dnešní příležitosti malé shrnutí.
1) Jedním z elementárních principů moderního konstitucionalismu je zabezpečení kontinuity vládní moci. (Vzpomeňme na sáhodlouhý seznam náhradníků za amerického prezidenta.) Pokud je při předávání moci nutné, aby dosluhující i nastupující vláda koexistovaly, je to lepší, než aby došlo ke krátkému mocenskému vakuu. Dvojvládí je pořád lepší než bezvládí.
2) Z historického hlediska je to v podstatě novinka, tento postup vznikl až po roce 1993 - poprvé měla země dva předsedy vlády mezi 17. prosincem 1997 a 2. lednem 1998. Bylo to první personální střídání na tomto postu za platnosti nové Ústavy a prezident Havel musel zvolit nějaký postup, jak naplnit její předpoklady. Oproti československým ústavám totiž ta česká zavedla velmi podstatnou inovaci – členy vlády jmenuje prezident NA NÁVRH předsedy vlády. Dříve tomu tak nebylo, prezident jmenoval vládu jako celek, a to, že musel jmenovat vládu odpovídající parlamentním poměrům (tedy za první republiky nominacím od koaličních politických stran, za komunistické totality rozhodnutím ÚV KSČ), bylo jen záležitostí reálné politiky.
Jsem přesvědčen, že tato slovíčka NA NÁVRH (přesněji čl. 68 odst. 2) patří k nejvýznamnějším v celé Ústavě, jsou to ona, která výrazně profilují náš politický systém. Procedurálně znamenají, že jmenování vlády je otázkou dvou kroků – nejprve je jmenován premiér, poté na jeho návrh zbytek ministrů – a právě v tomto mezidobí existují dva předsedové vlády, protože vláda předcházející (včetně premiéra) zaniká až při kroku druhém.
Zároveň je to právě tato pasáž o několika slovech, která přináší klíčové otázky české Ústavy - kromě již zmíněných o tom, který z obou premiérů mezi oběma kroky je ten pravý, je to i otázka, zda je mandát členů vlády nerozlučně spjat s předsedou a zda tedy vláda s předsedou „stojí a padá“ (ta s problémem dvou premiérů úzce souvisí), či co přesně znamená akt jmenování vlády ve druhém kroku (může třeba někdo chybět?), zda prezident musí návrhu premiéra vyhovět (otázka stále řešená), nebo také zda může premiér do čela ministerstva navrhnout sám sebe (doslova chápaná textace to nenaznačuje, ale už se to opakovaně stalo a praxe to přijala).
(EXKURS HISTORICKÝ: Bylo by škoda pouze konstatovat, že československé ústavy měly akt vytváření vlády konstruovaný jinak, bez návrhu předsedy vlády, a tudíž jim nemusíme věnovat pozornost. Nalezl jsem v nich minimálně dva body, které také stojí za zmínku – zaprvé, v prvorepublikové ústavní listině byla vyžadována kontrasginace odpovědného člena vlády u VŠECH prezidentských aktů, tj. i u samotného propouštění a jmenování vlády. Tehdejší státovědci se tedy museli zamýšlet nad tím, kdo má tyto dekrety kontrasignovat, když aktem propuštění přestává být předseda vlády předsedou vlády a nemůže podepsat jmenovací dekret vlády nové, zatímco nový předseda vlády ještě předsedou vlády není a nemá co podepisovat. František Weyr popisuje praxi, že propouštěcí dekret podepisoval končící premiér a jmenovací dekret ten nový, ale úplně dokonalá úprava to evidentně nebyla.
Ještě výrazně podstatnějším historickým příkladem, byť s minimální praktickou relevancí, byla Ústava 9. května. Ta dokonce pravila, že končící vláda zůstává v úřadu, dokud nová vláda nezíská důvěru Národního shomáždění (!!!). To znamenalo nejen překryv mandátu dvou premiérů, ale dokonce dvou celých vlád!
Tohoto faktu si zatím autoři zabývající se problémem dvou premiérů nepovšimli, je ale logické, že v podmínkách komunistické totality se o zásadní problém nejednalo. Přesto byl pak v socialistické ústavě z roku 1960 tento evidentní nedostatek odstraněn.)
3) Přístup k problému dvou premiérů můžeme pracovně rozdělit do tří hypotéz – říkám jim „denialistická“, „hodinová“ a „Benelux“. Denialistická hypotéza (Koudelka, Hasenkopf) problém prostě popírá – existence dvou premiérů je zároveň je výsledkem chybného čtení Ústavy a je třeba ji vykládat tak, aby k tomu nedošlo, tj. tak, že jmenováním nového premiéra končí premiér starý, a než je jmenována nová vláda, předseda nový premiér staré vládě. Tím je problém dvou premiérů vyřešen, ovšem vyvstávají problémy nemenší – kdyby se sestavování nové vlády protahovalo, mohl by nový premiér některého ze starých ministrů nechat odvolat nebo vyměnit? Pokud ano, nemohl by postupně takto obměnit většinu vlády, aniž by ovšem došlo k aktu jmenování nové vlády a začala běžet třicetidenní lhůta? Pokud ne, znamená to, že by v úřadě zůstal i ministr chycený "při činu"? Jak dlouho by byla udržitelná kohabitace premiéra a ministrů z opačných politických táborů? Nepopírá to právě onen základní smysl konstrukce vlády, jmenované NA NÁVRH premiéra, tj. ono základní pouto mezi nimi?
Hodinová hypotéza (Pavlíček/Hřebejk, Mikule/Suchánek) s problémem nakládá tak, že překryv mandátů podle Ústavy holt musí nastat, ale v zájmu všech aktérů by mělo být, aby trval co nejkratší možnou dobu. Ideálně tedy aby byl premiér jmenován a pokud možno obratem provedl akt návrhu členů vlády a prezident je bryskně jmenoval, čímž by došlo k minimálnímu časovému rozpětí. (Tímto způsobem došlo ke jmenování vlády Jiřího Paroubka.)
Hypotéza Benelux je nejrozšířenější – pracuje s modelem, který známe právě z monarchií Beneluxu. Tam je proces vzniku vlády podrobně institucionalizován, v Belgii a Lucembursku zvykově, v Nizozemsku přímo v jednacím řádu parlamentu. Existují tam „funkce“ zvané „informateur“ a „formateur“, tedy nejprve někdo, kdo vede orientační jednání o možnosti vzniku vlády a předkládá panovníkovi/parlamentu zprávu (zpravidla ještě nejde přímo o kandidáta na premiéra, ale pouze zkušeného politika), a poté někdo, kdo je již přímo oficiálním „sestavovatelem“ vlády. A čeští představitelé hypotézy Benelux (Šimíček, Molek, především pak Brigita Chrastilová, ředitelka hradní legislativy právě v onom roce prvního překryvu mandátů a tedy interpretující pravděpodobně pohled Václava Havla) chápou nově jmenovaného českého premiéra právě jako onoho oficiálního „sestavovatele“, který jinak žádné ústavní pravomoci doposud nemá, zatímco všechny vládní úkony vykonává ještě stará vláda v čele se starým premiérem.
Problémem této hypotézy je fakt, že jde skutečně jen a pouze o poměrně volnou interpretaci. Jasné rozdělení rolí mezi starého a nového premiéra zní poměrně uspokojivě, ale v textu Ústavy ho prostě nic více či méně výslovně nekodifikuje, a pokud by tak mělo dojít ke skutečného kompetenčnímu střetu mezi nimi, může se celá hypotéza v mžiku zhroutit. A není poněkud problematické, že skutečné pravomoci třímá premiér, který už ztratil demokratickou legitimitu?
4) Jak jsou na tom v zahraničí? Provedl jsem rozbor mechanismů výměny vlády ve všech zemích EU a kromě Beneluxu stojí za zmínku několik dalších případů. V Německu, Španělsku, Finsku, Maďarsku, Estonsku, Rumunsku a Řecku je třeba problém eliminován tím, že před jmenováním šéfa vlády už se vyžaduje zformování parlamentní většiny, neboť hlasování o jeho jménu je prvním krokem. Tím je potom celý proces výrazně časově redukován, protože ke jmenování zbytku vlády může dojít obratem – srovnejme to s českým případem, kdy je jmenován nový premiér, aniž by ještě vůbec muselo být zřejmé, jak dopadnou jednání o vytvoření většiny, díky čemuž může být překryv mandátů i relativně dlouhý. V Irsku odhlasovává parlament návrhy premiéra na jednotlivé ministry po jednom a premiér je pak jmenuje, čímž se zcela teoreticky otevírá prostor pro nějaký zádhrel a koexistenci nového premiéra a některého ze starých ministrů, což se ale v praxi neděje.
Polsko, Portugalsko a Rakousko lze oznašit za státy s „dokonalou“ úpravou – jejich ústavy na problém překryvu myslí a efektivně ho řeší. Zvláště bych zmínil Rakousko, které postupuje opačně od Beneluxu – končící vláda v demisi je pouze vládou prozatímní a místo kancléře má pouze pověřeného předsedajícího, takže nově jmenovaný kancléř je jediným plnohodnotným kancléřem a má zcela nepochybně silnější postavení.
Některé evropské ústavy se detaily příliš nezatěžují, např. ve Francii se klade důraz na fyzické předání úřadu mezi končícím a nastupujícím premiéra či ministrem (passation de pouvoir).
Na Slovensku je ústava v mnohém podobná té české, při výměně vlády po volbách je tam ale výrazná odlišnost – stará vláda podává demisi, ale automaticky (tj. bez nějakého pověření prezidenta) vládne až do jmenování vlády nové. Demise má tedy vlastně odloženou platnost a jmenování nového premiéra má účinek až ve chvíli jmenování zbytku nové vlády, do té doby nevstupuje v účinnost demise vlády staré. Všichni účastníci jsou tedy nuceni krok jmenování premiéra a následné jmenování zbytku vlády na jeho návrh konat v bezprostředním časovém sledu. Výměny vlády během volebního období (na Slovensku velmi řídké) se pak v zásadě odehrávají podle obdobného scénáře, tj. oba kroky následují těsně po sobě.
(Pro skutečné fajnšmekry jsou pak procesy v Estonsku a Litvě, kde to je opravdu složité, až zmatečné.)
4) Vidíme tedy, že pro jednotlivé hypotézy nacházíme zahraniční paralely. Irsko teoreticky umožňuje základní princip hypotézy denialistické. Slovensko postupuje v zásadě podle hodinové hypotézy, hypotéza Benelux je podle zahraničního vzoru přímo pojmenována.
Pokud už překryv působení dvou premiérů připouštíme, a to na delší čas než „hodinový“ (a vzhledem k tomu, že se v praxi stává, nám nic moc jiného nezbývá), je nutno si všimnout, že jeden z premiérů je vždy chápán jako plnohodnotný a druhý nikoli (ať už je to starý či nový, Benelux vs. Rakousko). Nejde vlastně o dva premiéry, ale „jednoho a půl premiéra“, jejichž role je v zahraničí jasně vymezena.
Jenže český případ takové jasné vymezení nezná, a k překryvu mandátů dochází častěji a na delší dobu než v ostatních zemích. V komparativní analýze tedy vycházíme jako případ extrémní. Dokud nebude Ústava upravena nebo dokud nevytane akutní potřeba věc vyjasnit u Ústavního soudu, nic se na tom nezmění.
5) A proto se otevírá prostor pro interpretaci. Já nabízím jednu radikálně odlišnou od všech předchozích, volím totiž zcela jinou perspektivu. Nevnímám paralelní působení dvou předsedů vlády jako rozdělení JEDNÉ FUNKCE VE DVÍ, ale jako přirozené krátkodobé oddělení DVOU SVÉBYTNÝCH ROLÍ, které ale bývají zpravidla spojeny v jedné osobě, která má ovšem po celou dobu výkonu premiérské funkce dvojjediný charakter.
Odlišuji politický výkon vládní moci s možností formulovat nebo měnit politickou linii státu, založený na svěření všeobecného mandátu k takové činnosti v souladu s ústavními principy daného státu.
A poté úřední výkon vládní moci s možností disponovat úředním aparátem, založený na zákonném, formálním a procedurálně správném uvedení do úřadu.
Pro jednoduchost pro tyto sféry výkonu vládní moci užívám pojmy z antické státovědy – impérium (politický výkon) a gubernium (úřední výkon).
Je žádoucí (ale nikoli nezbytně nutné), aby byly obě sféry spojeny v jedné osobě, nicméně během transferu moci od jedné osoby/skupiny/strany ke druhé dochází k přirozenému rozdělení, neboť gubernium vždy následuje impérium.
Tedy všichni ti premiéři v demisi, kteří vykonávají prozatímně úřad do chvíle, kdy bude jmenován nástupce nebo celá vláda, jsou gubernátoři, kteří ztratili impérium. Všichni ti jejich designovaní nástupci, premiéři in spe nebo sestavovatelé vlády, jsou zpravidla imperátoři, kteří ještě nemají gubernium.
V České republice mají oba dva po nějaký čas postavení předsedy vlády. A moje interpretace je tedy taková, že česká situace není extrémním případem nedokonalé ústavní úpravy, ale naopak je to stát, který během předávání moci reflektuje stav věcí a imperátorovi A ZÁROVEŇ gubernátorovi přiznává plnohodnotné postavení ústavního činitele, jakkoli snad poněkud neobratně.
Když budeme pracovat s konceptem impéria a gubernia, může zformulovat základní zákonitosti: A) gubernium je stálé, impérium nikoli (tedy koncept dobře pasuje na to, že kontinuita úředního výkonu vládní moci musí být vždy zajištěna, zatímco politický mandát skutečně může např. při náhlém pádu vlády nebo při výsledku voleb bez jasné většiny zaniknout a dočasně nebýt), B) impérium vzniká hlasováním (ať už volbami, nebo parlamentním rozhodnutím), gubernium aktem hlavy státu, C) impérium je nadřazeno guberniu.
Představme si impérium jako předmět – korunu, „Prsten moci“, nebo nejlépe hůl (dodnes se v některých zemí používají parlamentní žezlo či maršálská hůlka, ukrajinský prezident má dodnes jako odznak úřadu bulavu). Po vyhlášení výsledků voleb předává poražený premiér hůl vítězi voleb a ten tedy od té chvíle disponuje impériem a drží jej tak dlouho, dokud jej sám nepředá nástupci. Pokud však nenalezne většinu pro svou vládu, nebo pokud je jeho vládě vyslovena nedůvěra a nová většina není zformována, zůstává hůl uložena v komoře parlamentu, a teprve nové hlasování vyjadřující většinu pro nového premiéra značí, že hůl obdržel do úschovy. Snad jsem tak odlišnost impéria a gubernia co se (ne)stálosti týče názorně vysvětlil.
Naopak gubernium je kontinuální, vždy někým vykonávané, a zakládané aktem ustanovení hlavou státu. Pokud s konceptem impéria a gubernia pracujeme, máme vlastně i dobrou pomůcku pro vymezení vztahů mezi prezidentem a vládou – prezident impérium neuděluje, nemůže o něm tedy ani rozhodovat a zasahovat do politického výkonu vládnutí. Jeho vztah k vládě je v tomto konceptu skutečně v roli ustavitele úřední moci a to dává jeho poměrům k vládě a možnostem do ní zasahovat potřebný rámec.
A jelikož prezident o impériu nerozhoduje, ani není založeno na jeho souhlasu, nemůže jej ani ignorovat – jinými slovy, prezident má povinnost udělit gubernium držiteli impéria (nebo tomu, koho imperátor navrhne), neboť imperátor má nárok na to, aby jeho impérium bylo uplatněno, jinak by byly popřeny demokratické procesy, od nichž je impérium odvislé. (Tím pak pomocí tohoto konceptu můžeme odpovědět na klasické otázky, jak moc může prezident vykazovat svévoli při sestavování vlády. Požadavek některých prezidentů na „sto jedna podpisů“, které musí kandidát na premiéra přinést, lze vlastně chápat jako požadavek na prokázání držby impéria. Volnější ruku má prezident pouze tehdy, kdy impérium zanikne a je potřeba ustanovit gubernium na prozatímní bázi.)
Z toho tedy plyne, že gubernium je obsazováno následně na změnu impéria, a tato logika následnosti stojí za jejich krátkodobým oddělením, které u nás známe jako problém dvou premiérů.
Koncept impéria a gubernia stojí na tom, že impérium je personalizované. Tu se pak dostáváme ke klasické otázce, zda vláda s premiérem „stojí a padá“. Protože tomu tak skutečně je (opět ona slovíčka „NA NÁVRH“ – zatímco doslovný výklad Ústavy skutečně nevede k tomu, že by s koncem premiéra končila i vláda, po jmenování nového premiéra Ústava předpokládá, že pak na jeho návrh jmenuje prezident ostatní ministry, což logicky musí znamenat, že každé jmenování nového premiéra vede k začátku nové vlády), beru to jako další kamínek do mozaiky, že s konceptem lze v českých podmínkách účinně pracovat.
Chápu to tedy tak, že impérium a gubernium jsou dvě abstraktní instituce, skryté za texty ústav, které se v českých podmínkách tu a tam objeví a v momentu působení dvou premiérů zároveň se na chvíli naplno odhalí. Díky konceptu je možné pojmově pracovat i s dalšími neuralgickými momenty české Ústavy (komplex vztahů mezi vládou a prezidentem, úřednické vlády, vlády bez důvěry apod.). Zároveň logicky vymezuje i „náplň práce“ obou premiérů – gubernátor se věnuje guberniu (vede vládní jednání, zodpovídá za chod vládních institucí, odpovídá na otázky týkající se vládní činnosti při interpelacích, ale nemá již možnost zabývat se jakýmikoli personáliemi, zákonodárnou iniciativou, nemůže představovat nové politické záměry vlády nebo dělat cokoli, co vytváří novou hodnotu), imperátor impériu (sestavuje vládu a řeší jiné personálie, disponuje právem kontrasignace, formuluje politická stanoviska a reprezentuje zemi v zahraničí). Vykonávání prezidentských pravomocí v případě aplikace čl. 66 přísluší imperátorovi, krizové řízení a rozhodování v nouzovém stavu pak náleží aparátu gubernia, ale výhradně v intencích stanovených imperátorem. Pouze není-li impérium, může gubernátor vykonávat nejnutnější akty spadající do sféry impéria.
Impérium a gubernium jsou tedy abstraktnější a pružnější prvky než pozitivně dané ústavní termíny jako „důvěra“ nebo „odpovědnost“, ale na druhou stranu oproti všeobecným obratům typu „demokratický mandát“ jde o instituce s přesným významem a možností je při výkladu Ústavy precizně aplikovat.
Proto si i po letech myslím, že to celé dává docela dobrý smysl. V současných komplikovaných podmínkách, za nichž k překryvu mandátů dojde, podle mne pojmový aparát impéria a gubernia přispěje k jednoznačnosti, a i bez těch pojmů mi přijde jako nejlepší vykládat pravomoci dvou premiérů v popsaném duchu.
P. S. Přednostní právo samozřejmě budou mít ve sněmovně oba (ale oba by ho měli tak jako tak i z titulu předsedů politických subjektů).
