Článek
Ve chvíli, kdy politici mluví o zmražených ruských aktivech jako o „jednoduchém řešení“ nebo „páce na Kreml“, vzniká falešný dojem, že jde o čistě politické rozhodnutí, které stačí odhlasovat. Podobně jako u frontových zpráv, i zde se realita zplošťuje do příběhu o dvou možnostech: peníze dát Ukrajině, nebo je ponechat zmražené. Jenže skutečnost je méně efektní a mnohem komplikovanější.
Zmražené rezervy nejsou balík peněz v trezoru, který čeká na politickou odvahu. Jsou to prostředky, jejichž právní status, vlastnictví, imunita i možná využití se dotýkají samotných základů mezinárodního finančního systému. Část států vidí v těchto aktivech historickou šanci financovat zemi, která čelí největší agresi v Evropě od konce druhé světové války. Jiná část připomíná, že překročení určitých právních limitů by mohlo poškodit důvěru ve struktury, na nichž stojí samotná stabilita evropských financí. A společným jmenovatelem obou táborů je to, že většina veřejné debaty zůstává povrchní. Málokdo přesně popisuje, kde aktiva leží, jak fungují, co dnes generují a kdo má v rukou klíče od jejich budoucnosti.
Podle detailní studie Evropského parlamentu drží Evropská unie přibližně 210 miliard eur ruských státních rezerv a kolem 28 miliard eur soukromých aktiv. Dokument patří k nejpřesnějším zdrojům o rozsahu evropských sankcí a o tom, jak jsou tato aktiva technicky spravována uvnitř evropské finanční architektury.
Naprostá většina státních rezerv je uložena v bruselské infrastruktuře Euroclearu, která o jejich fungování zveřejňuje překvapivě detailní informace. Oficiální zpráva společnosti za rok 2023 uvádí, že už v roce 2022 generovaly sankcionované ruské prostředky na „cash balances“ výnosy kolem 821 milionů eur. Ve výroční zprávě za rok 2024 Euroclear popisuje, že sankční režim přináší nejen výnosy, ale i výrazné provozní a právní náklady, a že objem těchto aktiv navýšil bilanci společnosti o více než 38 miliard eur.
Detailní pohled nabízí příloha výročních účtů Euroclearu, která ukazuje, jak sankcionovaná aktiva ovlivňují strukturu bilance a jak funguje jejich úročení. Think-tank CEPA ve spolupráci s KSE potvrzuje, že v EU je imobilizováno přibližně 223,7 miliardy dolarů ruských státních rezerv, a že přes 85 procent tohoto objemu leží právě u Euroclearu. Také globální čísla odpovídají zhruba 300 miliardám dolarů, jak ukazuje analýza GMF.
Tyto údaje mají společného jmenovatele: Evropa není vlastníkem těchto prostředků. Je správcem, který na základě sankcí zakázal jejich majiteli – Ruské centrální bance – s nimi nakládat. Každý krok nad rámec zmrazení tak vyžaduje právní oporu, která musí být pevnější než politická vůle.
Právní limity aneb Co Evropa (ne)může
Právní rovina zmražených ruských rezerv je pevně svázaná s doktrínou imunity státních aktiv. Ta chrání centrální banky před zabavením i v době konfliktu a představuje základní pilíř globálního finančního systému. Výjimky existují, ale jsou mimořádně úzké a mezinárodní právo je připouští jen ve chvílích, kdy je stát prokazatelně odpovědný za agresi a zároveň existuje mechanismus, který takový zásah unese bez toho, aby narušil finanční stabilitu. Právě tato napětí určují hranice, s nimiž musí Evropa pracovat.
Nejčastěji zmiňovaný motiv je rozlišení mezi výnosy a samotnou jistinou. Právní konstrukce Evropské unie stojí na tom, že pracovat s výnosy je možné — sankcionované rezervy generují mimořádné zisky, které lze dočasně nasměrovat do finanční podpory Ukrajiny, aniž by došlo k porušení imunity. Tento přístup se objevuje v rozhodnutí Rady a opírá se o argument, že výnos není totožný s aktivem, a tudíž s ním lze nakládat flexibilněji v rámci evropského sankčního režimu. Rozbor k tomu nabízí EJIL:Talk!.
Naopak přímý převod samotných rezerv je právně i politicky nejkřehčí cesta. Riziko mezinárodních arbitráží — analyzované například zde v textu A. Moiseienka — je reálné nejen kvůli samotné hodnotě aktiv, ale i kvůli precedentu. Pokud by bylo možné obejít imunitu centrální banky, ztratily by podobné rezervy svůj základní účel, a to fungovat jako bezpečný majetek státního charakteru bez ohledu na politickou situaci. A to je přesně linie, na kterou upozorňuje řada evropských právních textů, například analýzy publikované na Verfassungsblogu, kde se řeší nejen samotná imunita, ale i hraniční scénáře typu vymáhání rozsudků Evropského soudu pro lidská práva prostřednictvím zmražených aktiv.
Podstatnou roli hraje také článek 215 SFEU, jenž umožňuje EU přijímat omezující opatření vůči třetím zemím. Výklad tohoto článku je v posledních dvou letech extrémně napjatý, protože na něm stojí jak sankční režim, tak možnost využít výnosy ze sankcionovaných rezerv pro financování obrany Ukrajiny. Detailní rozbor právní kapacity tohoto článku a jeho mezí nabízí například text na Juwiss, který vysvětluje, že výnosy lze použít podstatně flexibilněji než samotná aktiva, protože nezasahují do právního jádra rezerv.
Nejde ale jen o právní limity. V pozadí běží i méně viditelná geopolitická hra. Část spojenců, zejména USA, prosazuje svižnější a zásadnější kroky, protože pro ně není eurozóna systémovým rizikem. Evropští aktéři naopak musí brát v úvahu stabilitu vlastní měny i reputaci infrastruktury, v níž leží téměř dvě stě miliard eur cizích státních rezerv. Tuto rozdílnost motivací srozumitelně shrnuje rešerše britského parlamentu, která ukazuje, proč se americký přístup od evropského liší — a proč Evropa volí právní evoluci místo revoluce.
Prostor mezi těmito dvěma póly pak vyplňují návrhy, které by spojily právní opatrnost s finanční efektivitou, například reparační půjčka. Ta by umožnila okamžitě získat prostředky pro Ukrajinu, aniž by EU sáhla na samotnou jistinu rezerv, což je model, který detailně popisuje EJIL:Talk!. Podobně funguje myšlenka využít mimořádné zisky z rezerv k tvorbě dlouhodobého fondu pro poválečnou obnovu, která se objevuje ve strategických úvahách think-tanků a v právních komentářích typu těch na European Papers.
Evropské úvahy se přitom nemusí krýt s tím, co plánují partneři v G7. Část analytiků připomíná, že mimoevropské jurisdikce mohou vytvořit alternativní režimy, které nejsou svázané evropskými pravidly a mohou tak pracovat s aktivy nebo jejich výnosy jinak. Tento rozdíl výchozích scénářů popisuje například studie PISM, která upozorňuje, že výsledná architektura nemusí být jednotná a že evropská opatrnost může být nakonec jen jednou z cest.
V souhrnu se tak právní rámec rýsuje jasně. Unie může bezpečně pracovat s výnosy, může je směrovat do obrany nebo obnovy Ukrajiny a může kolem nich budovat finanční konstrukce, které nezasahují do samotné imunity rezerv. Co ale udělat nemůže — alespoň ne bez zásadního rizika — je převést samotná aktiva. Každý krok za tuto hranici by otevřel nejen právní spory a arbitráže, ale i otázku, zda eurozóna zůstává místem, kde mohou státy bezpečně držet své rezervy. A právě tato tenká linie určuje, jak daleko může Evropa zajít.
Jak velká ta částka skutečně je?
Hodnota zmražených ruských rezerv získává skutečný význam teprve ve chvíli, kdy ji zasadíme do kontextu velikosti ekonomik, které s ní pracují. Odhadované náklady obnovy Ukrajiny přesahují podle nejnovějšího hodnocení více než půl bilionu dolarů, tedy částku, která se blíží trojnásobku jejího ročního výkonu. Země s HDP kolem 190 miliard dolarů tak čelí úkolu, který se bez masivního vnějšího financování nedá zvládnout. V tomto měřítku představuje balík 200 až 300 miliard dolarů nejen zdroj stabilizace, ale potenciálně transformační kapitál, který by určil tempo obnovy celé infrastruktury i ekonomiky.
Na opačném konci spektra stojí Evropská unie. Její ekonomika přesahuje hodnotu 19 bilionů dolarů a ve srovnání s tím působí zmražená částka relativně malá. Jde o zhruba jedno procento ročního výkonu Unie, tedy o sumu, kterou může evropský finanční systém absorbovat bez makroekonomických otřesů. Právě tato disproporce mezi váhou částky pro Ukrajinu a pro EU určuje dynamiku celé debaty. Pro Kyjev jde o prostředky, které mění trajektorii války i poválečného fungování státu. Pro Evropu jde o politické rozhodnutí — nikoliv o ekonomický risk.
Praktické dopady mezitím popisují think-tanky sledující finanční stabilitu Ukrajiny. Mechanismus ERA, založený na využití výnosů ze zmražených rezerv, může v příštích letech dodat zhruba padesát miliard dolarů, jak vyplývá z analýz KSE. Tato suma pomáhá financovat provoz státu, ale sama o sobě nedokáže zajistit rozsah obnovy, který válka vyžaduje. Finanční mezera, před níž bude Ukrajina stát v letech 2026 až 2029, se podle Mezinárodního měnového fondu přiblíží hodnotě 136 miliard dolarů, tedy částce, kterou nedokáže zaplnit žádný dílčí nástroj.
Z makroekonomického pohledu je proto klíčové, že zmražená aktiva nejsou jen abstraktní číslo. Představují potenciální finanční osu, která může zásadně ovlivnit, zda se Ukrajina udrží na nohou, jak rychle se dokáže obnovit a zda vůbec zvládne financovat dlouhou válku opotřebení. Pro Evropu to naopak není ekonomická zátěž, ale politická otázka. Zda je připravena proměnit pasivní aktiva na aktivní nástroj bezpečnostní strategie. A právě v této asymetrii spočívá skutečný význam oněch dvou set miliard.
Co by znamenalo, kdyby Ukrajina získala peníze okamžitě
Hypotetická, právně dnes nemožná varianta okamžitého uvolnění aktiv, je analyticky užitečná. Taková suma by odstranila největší slabinu Ukrajiny – trvalý nedostatek kapitálu. Umožnila by rozsáhlé investice do energetiky, protivzdušné obrany, infrastruktury i zbrojní výroby. Z hlediska vojenské dynamiky by to neznamenalo okamžité vítězství, ale zásadně by se změnila schopnost ukrajinské armády nahrazovat ztráty, obnovovat poškozené kapacity a odolávat dlouhodobému tlaku.
Evropská debata o zmražených rezervách se neodehrává pouze v právním prostoru, ale i v rovině finanční důvěry. Přímá konfiskace by sice poskytla okamžitý kapitál, ale zároveň by zasáhla samotný základ evropské měny, protože by zpochybnila předvídatelnost prostoru, ve kterém státy uchovávají své rezervy. Analytici upozorňují, že reputace eura stojí nejen na jeho ekonomické síle, ale i na tom, že Evropa zachovává právní kontinuitu i v době krize. Příliš radikální krok by mohl tuto rovnováhu narušit, jak vyplývá z úvah think-tanku Bruegel, který zdůrazňuje, že dlouhodobé využívání výnosů je méně riziková cesta než zásah do samotných rezerv. Stejná instituce zároveň upozorňuje, že konfiskace státních aktiv může poškodit důvěru investorů, zejména těch mimo EU, protože by vytvořila precedent, který by si trhy mohly vykládat jako ohrožení právní jistoty. Tuto úvahu rozvíjí i druhá analýza Bruegelu.
Zároveň ale platí, že zmražené rezervy nejsou pouze účetním problémem. Staly se geopolitickým nástrojem, který může mít zásadní význam při jednáních o podobě evropské bezpečnosti po skončení války. Některé analytické přehledy, například ty v knihovně Rady EU, upozorňují, že samotná existence těchto aktiv vytváří politickou páku — nikoli jen finanční injekci. V této perspektivě nejde pouze o peníze, ale o mocenský nástroj, který může ovlivnit vyjednávání o hranicích, garancích i budoucím uspořádání Evropy, jak naznačuje rozbor EU Council Library.
Výsledkem této úvahy je jednoduché konstatování. Peníze samy o sobě válku nevyhrají, ale mohou změnit její trajektorii. Dají Ukrajině to, co jí systematicky chybí: schopnost vést dlouhý boj bez neustálé nejistoty, zda se podaří získat financování na další rok.
Zmražená ruská aktiva jsou testem evropské politické soudržnosti, právní integrity i dlouhodobé strategické odvahy. Představují jedinečný finanční potenciál, ale zároveň nesou riziko, že příliš rychlý postup poškodí samotné základy evropské důvěryhodnosti. Ukrajině by jejich uvolnění poskytlo zásadní stabilizační impuls. Evropě by však uložilo povinnost vyřešit otázku, zda je schopna jednat v mimořádné situaci mimo rámec standardních pravidel a zároveň si zachovat reputaci předvídatelného partnera globálního finančního systému.
Ať už Evropa nakonec rozhodne jakkoliv. Osud zmražených aktiv není technická poznámka pod čarou. Je to otázka moci, právního základu a budoucí podoby evropské bezpečnosti.
