Ústavní soud jako politický hráč: útok na parlamentní systém

Ústavní soud se ve sporu o cestu prezidenta Petra Pavla na summit NATO nepohyboval na okraji politiky. Vstoupil přímo do jejího středu — a učinil tak způsobem, který může zásadně změnit rovnováhu českého ústavního systému.

Předběžným opatřením soud vládě nařídil, aby prezidentovi účast na summitu zajistila. Formálně nejde o konečný rozsudek v kompetenčním sporu. Prakticky však soud rozhodl vše podstatné: summit proběhne, prezident na něj pojede a vláda musí ustoupit. Meritorní řízení může později dodat právní konstrukci, ale konkrétní politický výsledek už byl soudem vyroben.

To je nebezpečný okamžik. Ne proto, že by prezident neměl mít právo domáhat se ochrany svých pravomocí. A ne proto, že by vláda měla být bez kontroly. Nebezpečné je, že nevolený soud použil dočasný nástroj tak, že v reálném čase převzal řízení sporu o zahraniční politiku — oblasti, za niž podle Ústavy nese politickou odpovědnost vláda.

V parlamentní demokracii vláda vládne, protože má mandát od Poslanecké sněmovny. Když ztratí důvěru, končí. Když selže, nese odpovědnost před voliči. Ústavní soud žádný mandát od voličů nemá a žádné volby prohrát nemůže.

Přesto nyní přikázal kabinetu, jak má naložit s vlastní delegací na summit NATO. Nevymezil jen abstraktní pravidlo pro budoucnost. Neřekl: „Toto bude pravomoc prezidenta.“ Nařídil vládě konkrétní úkon v konkrétním čase, v konkrétním mezinárodněpolitickém konfliktu.

Takové rozhodnutí vytváří precedent: prezident se může dostat do politického sporu s vládou, označit jej za spor kompetenční, požádat o urgentní zásah — a Ústavní soud může politickou prohru prezidenta změnit v okamžité vítězství. Prezident Pavel sám uvedl, že opatření podle něj zajišťuje kontinuitu zastupování země; to je ovšem přesně jazyk, kterým se soudní zásah mění v nástroj aktivní zahraniční politiky.

Předběžné opatření má chránit před nenahraditelnou újmou, nikoli suplovat konečné rozhodnutí. V tomto případě však prakticky suplovalo vše. Prezident chtěl jet na summit. Soud mu cestu otevřel. Až poté bude řešit, zda prezident takový nárok skutečně měl.

To není procesní opatrnost. To je rozhodnutí nejdřív a právní zdůvodnění potom.

Právní komentátorka Eva Paseková před verdiktem upozorňovala, že první rozhodnutí soudu může předurčit výsledek celé věci. Tato obava se nyní naplnila v nejtvrdší možné podobě: soud sice ponechal meritum formálně otevřené, ale jeho praktický obsah už vyčerpal.

Když se takový postup stane normou, Ústavní soud nebude poslední pojistkou ústavnosti. Stane se pohotovostní kanceláří pro politiky, kteří nedokázali prosadit svou vůli v rámci běžné ústavní politiky.

Ústavní právník Aleš Gerloch označil prezidentovu šanci na úspěch v kompetenční žalobě za malou. Jeho argument je zásadní: prezident stát navenek zastupuje, ale nemá z toho automaticky plynout právo samostatně rozhodovat o zahraniční politice či o vládní delegaci. Účast na summitu NATO není společenská návštěva ani ceremoniál. Je to jednání mezinárodní organizace, do něhož se promítá odpovědnost vlády.

Gerloch tak nehájí vládu jako konkrétní politickou sestavu. Hájí princip, že český prezident není druhým premiérem a Hrad není druhou Strakovou akademií.

Ústavní soud se však svým opatřením přiklonil k opačnému pohybu: prezidentovi dal nástroj, jak si soudně vynutit politickou roli, kterou mu vláda odmítla přiznat. Jestliže se tento princip rozšíří, bude prezident stále méně moderátorem a stále více samostatným aktérem výkonné moci — bez přímé odpovědnosti parlamentu.

Bývalý prezident Václav Klaus mluvil v souvislosti s prezidentovým krokem o „překročení Rubikonu“. Jeho výraz může znít přehnaně, ale míří k jádru problému: politické rozhodování se přesouvá z institucí, které nesou volební odpovědnost, k institucím, které ji nenesou.

To je trend, který má v evropských demokraciích mnoho podob. Volení politici se přou, soud vstoupí, vydá autoritativní příkaz a spor je uzavřen. Jenže uzavřen není. Pouze se mění jeho povaha: místo politické odpovědnosti nastupuje právní technika, místo veřejného střetu programů autorita několika jmenovaných osob.

Právě zde je třeba odmítnout pohodlnou představu, že každý soudní zásah je automaticky vítězstvím právního státu. Právní stát není vláda soudců. Právní stát je i schopnost soudů vědět, kdy nemají vládnout.

Bývalý prezident Miloš Zeman otevřel nepříjemnou, ale legitimní otázku: jak působí na veřejnost situace, kdy soudci jmenovaní prezidentem rozhodují ve sporu, v němž prezident usiluje o bezprostřední politický výsledek.

To samo o sobě není důkaz podjatosti. Ústavní soudce není prezidentův zaměstnanec, jmenování vyžaduje souhlas Senátu a soudci mají desetiletý mandát. Zemanova námitka však není nutně obviněním z osobní loajality. Je to otázka institucionálního zdání: zda může veřejnost bez pochyb přijmout, že prezidentem jmenovaný soud rozhodne mimořádně rychle právě tak, aby prezident získal konkrétní politickou výhodu.

Soudy nejsou chráněny před kritikou tím, že jsou soudy. Naopak: čím větší moc si přisvojují, tím přísněji musí snášet otázky o své zdrženlivosti, procedurách a nestrannosti.

Ústavní soud se má zastat občana proti státu, chránit základní práva a hlídat jasné meze ústavního pořádku. Nemá suplovat vládu, určovat podobu delegací ani poskytovat prezidentovi okamžitou soudní záchrannou síť v politickém konfliktu.

V této kauze nešlo jen o cestu do Ankary. Šlo o to, kdo bude v Česku rozhodovat o výkonu moci: vláda odpovědná sněmovně, nebo soud, který do politického sporu vstoupí dříve, než jej stihne rozhodnout samotná politika.

Předběžné opatření ukazuje, jak snadno se může z ochrany ústavnosti stát její přestavba. Soud, který se rozhodne politiku „opravovat“, si nakonec začne nárokovat právo ji řídit. A demokracie, která si na to zvykne, nebude silnější. Bude jen méně odpovědná.

Nově zveřejněné nesouhlasné stanovisko ústavních soudců Jana Wintra a Dity Řepkové dává celé věci ještě závažnější rozměr. Nejde už pouze o kritiku zvenčí — o spor politiků, komentátorů či ústavních právníků. Dva členové samotného Ústavního soudu výslovně říkají, že předběžné opatření vydáno být nemělo.

Wintr a Řepková připomínají, že předběžné opatření je mimořádný nástroj, určený pro zabránění skutečně závažným a nenahraditelným následkům. Nevidí však, že by takový následek hrozil. I kdyby prezident na summit neodjel a soud později rozhodl, že jeho pravomoc byla porušena, spor by neztratil smysl: stále by šlo o zásadní výklad kompetencí pro budoucí prezidenty a vlády.

Jejich nejtvrdší výhrada míří přímo na jádro věci. Soud podle nich zasáhl do „probíhajících politických dějů“, a to v okamžiku, kdy ještě ani neměl najisto postaveno, jak vlastně vyloží prezidentovu kompetenci zastupovat stát navenek. Jinými slovy: většina pléna nejprve přikázala vládě konkrétní politický výsledek a teprve potom bude zkoumat, zda na něj prezident vůbec měl ústavní nárok.

Tím se rozpadá obrana, že šlo jen o technické, dočasné opatření. Disent ukazuje, že šlo o vědomý a sporný vstup do živého politického konfliktu. Většina deseti soudců zvolila aktivismus; dva soudci upozornili, že soud má být v takové situaci zdrženlivý právě proto, že není vládou, parlamentem ani arbitrem každého mocenského střetu.

Zvlášť výmluvné je, že Jan Wintr i Dita Řepková byli do Ústavního soudu navrženi právě Petrem Pavlem. To samozřejmě není důkazem jejich ani kohokoli jiného zaujatosti. Je to však důkazem něčeho jiného: ani soudci spojovaní s prezidentovým jmenováním nepovažovali za přijatelné, aby soud prezidentovi před konečným rozhodnutím otevřel cestu k okamžitému politickému vítězství.

Jejich disent proto není drobnou poznámkou pod čarou. Je varováním zevnitř soudu: předběžné opatření nemá sloužit jako zkratka, kterou nevolená instituce vstoupí do politického střetu a fakticky jej rozhodne dřív, než vyloží samotnou Ústavu.