Předčasný důchod je výjimka a stát může rychle měnit pravidla: Přečetl jsem nález Ústavního soudu

Přečetl jsem celý nález Pl. ÚS 47/23, který odmítl další stížnost poslanců hnutí ANO v oblasti důchodů. Tentokrát šlo primárně o předčasné důchody, ale součástí zákona bylo i zpomalení valorizací.

Ústavní soud se nekompromisně vypořádal se všemi argumenty, které stížnost předložila. Nález má celkem 47 stran a obsahuje i některé zajímavé závěry ohledně legislativního procesu nebo nároku na důchod.

Odmítnutí stížnosti podpořili všichni soudci s výjimkou Josefa Fialy, který sepsal i vlastní disentní stanovisko, to je i součástí nálezu. Právě Fiala byl původním zpravodajem k tomuto případu a navrhoval stížnosti vyhovět. Nezískal ale podporu, takže ho nahradil soudce Jan Wintr. Ten sepsal i přednesl finální nález.

Nejprve si připomeňme, co bylo obsahem ústavní stížnosti:

Ústavní soud odmítl obojí. Nejprve konstatoval, že byl sice porušen jednací řád Poslanecké sněmovny a že to je problematické. Toto porušení ale nebylo natolik závažné, aby nastal nesoulad s Ústavou. V případě rychlého zkrácení maximální doby předčasnosti pak soud upozornil na to, že došlo pouze k nepravé retroaktivitě, která je ale obecně přípustná. Vyslovil také argument, že předčasný důchod má být vnímán hlavně jako výjimečná situace, a je v pořádku, když ho chce vláda zpřísnit, aby ho lidé nadměrně nevyužívali.

Pojďme se nyní podívat blíže na závěry Ústavního soudu.

Legislativnímu procesu je věnována více než polovina nálezu a jsou podrobně rozebrány všechny kroky, které stížnost označila za problematické. Předně šlo o to, že v závěrečném třetím čtení nedostali prostor hovořit všichni přihlášení poslanci, a přesto se hlasovalo.

Zde soud jasně uznává, že byl porušen jednací řád. Zároveň ale konstatuje, že „právo poslanců prezentovat stanovisko na parlamentní půdě není samoúčelné“ a je nutné zohledňovat i jiné okolnosti. Konkrétně zmiňuje třeba to, že hlavní představitelé hnutí ANO jako Andrej Babiš nebo Alena Schillerová hovořili dlouhé hodiny a své kolegy tak v podstatě ke slovu nepustili. Navíc soudci upozornili, že není nutné kritický postoj k návrhu zákona neustále opakovat a stačí, když ho za celý klub přednese pověřený poslanec. „Ústavnímu soudu není známa žádná skutečnost, ze které by vyplývalo, že klub ANO byl vzhledem k projednávané věci názorově rozpolcen a že by tedy v parlamentní rozpravě některý relevantní názorový proud zůstal nevyslyšen,“ uvádí soud v nálezu.

Dále soudci uvedli: „Průběh legislativního procesu jako celek nevedl k omezení práv parlamentní opozice spočívajících v možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník a představitelé opozice nebyli z ústavního pohledu zbaveni možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko.“

Podstatné dle Ústavního soudu je, že nekonečné promluvy poslanců a obstrukce nesmí vést k paralýze Poslanecké sněmovny. Navíc poměrně jednoznačně poukázal na to, že by se měl změnit jednací řád, protože obsahuje některá nevyhovující nebo překonaná pravidla. Konkrétně zmiňuje třeba to, že přednostní řečníci, jako předsedové stran, mohou kdykoliv a bez omezení mluvit a v podstatě tím blokují možnosti pro vyjádření jiným poslancům. „Reforma jednacího řádu je v zájmu jakékoli dnešní i budoucí vládní většiny i opozice,“ konstatuje Ústavní soud.

Soud odmítl také argument, že by byl problematický zásadní pozměňovací návrh poslance Víta Kaňkovského. Jeho návrh, předložený přes sociální výbor, zajistil, že zkrácení maximální doby předčasnosti u předčasných důchodů z 5 na 3 roky začne platit obratem, přestože vláda původně schválila roční odklad účinnosti. Stížnost uváděla, že šlo o „pokoutnou změnu“, která narušuje transparentnost. Nález ale uvádí, že to bylo zcela v pořádku.

V druhé části se Ústavní soud detailně vypořádává s důsledky toho, že zkrácení maximální předčasnosti bylo rychlé, mohlo narušit legitimní očekávání a negativně ovlivnit některé životní osudy. Stížnost argumentuje tím, že již vzniklý nárok na předčasný důchod nelze náhle odebírat a poukazuje i na konkrétní ústavní nález z minulosti, který také řešil ztrátu nároku. (Podrobně jsem se této argumentaci a nálezu ÚS věnoval v tomto článku.)

Soudci šli na vše systematicky a stanovili dvě skupiny lidí, kterých se mohla náhlá změna pravidel dotknout:

Ani v jednom případě nedochází k narušení legitimního očekávání. V této souvislosti soudci konstatovali, že je nutné rozlišovat mezi řádným důchodem a předčasným důchodem. Zatímco nárok na řádný důchod vzniká automaticky splněním podmínek (věk a doba pojištění), v případě předčasného důchodu je nutné o něj také aktivně požádat. „Podání žádosti je tedy hmotněprávní podmínkou nároku na předčasný důchod,“ uvádí nález. Samotný budoucí a teoretický nárok na předčasný důchod tedy není relevantní.

V této souvislosti pak soud dochází k závěru, že u první skupiny problém nenastává a nedochází k odebrání nároku. Ti, kteří již nárok měli, mohli o předčasný důchod do začátku účinnosti zákona (1. října 2023) požádat, a stát by jim důchod přiznal. A pokud jde o „nevyužitý“ nárok v budoucnu, který je novým zákonem odsunut, tak zde se žádné očekávání nenarušuje. „Jedná se o vcelku typický projev nepravé retroaktivity, kdy nový předpis mění podmínky přiznání určitého nároku ještě před tím, než k jeho přiznání dojde,“ říká soud.

Prakticky stejně se nález vypořádává s druhou skupinou. Zde je podstatné, že lidé ještě ani podmínky předčasného důchodu nesplňovali. A i když třeba teoreticky počítali s tím, že podmínky za několik týdnů či měsíců splní a získají předčasný důchod, tak takové očekávání si nelze na státu vynucovat. „Plánování odchodu do předčasného důchodu, a to navíc v momentě, kdy ještě pojištenec ani nesplňuje podmínky pro podání žádosti (tedy nesplňuje minimálně dvě ze tří hmotněprávních podmínek nároku), nepožívá ústavněprávní ochrany,“ píše se v nálezu.

Je tedy nutné počítat s tím, že stát pravidla změní, a to klidně i náhle. Předčasný důchod podle soudu nemá být běžnou situací, ale jde spíše o výjimečný stav. „Zatímco pobírání řádného starobního důchodu je běžným důsledkem splnění podmínek pro jeho přiznání, oproti tomu předčasný důchod představuje výjimku, jejíž využití závisí na individuálním rozhodnutí pojištěnce dle konkrétních životních okolností. Předčasný důchod tedy není standardním a očekávatelným prodloužením doby řádného starobního důchodu,“ konstatuje soud.

V závěru nálezu soud ještě krátce řeší situaci, když někdo podal žádost o předčasný důchod s předstihem, aniž by už splňoval podmínky. Zákon umožňuje podat žádost až 4 měsíce dopředu a zvolit si datum přiznání důchodu v budoucnu, tedy v okamžiku splnění podmínek.

Běžně je to v pořádku, ale v souvislosti s rychlými změnami pravidel to vedlo k nepříjemným situacím, kdy se pravidla změnila přímo v průběhu procesu přiznávání důchodů. Ústavní soud na to upozorňuje i v souvislosti s Vítem Kaňkovským, který při předkládání svého pozměňovacího návrhu nepočítal se zamítáním již podaných žádostí, a byl pak z této situace zklamaný. Mimochodem v tomto ohledu soud odkazuje i na můj článek, který jsem publikoval tady na Seznam Médium.

Tuto záležitost, která má více právních výkladů, ale nakonec Ústavní soud právně neposuzoval, protože je na to brzy. „Otázkou, jak mají být posuzovány předběžné žádosti o přiznání předčasných důchodů, se Ústavní soud v nynějším abstraktním přezkumu nezabýval,“ uvádí s tím, že nejprve se touto otázkou a konkrétními případy musejí zabývat správní soudy.

Celkově si myslím, že jde o standardní rozhodnutí Ústavního soudu, které se důsledně vypořádává se všemi argumenty stížnosti. Po důkladném přečtení nemám pocit, že by tam bylo něco nesprávného nebo kontroverzního. Předložené formulace a závěry detailně odkazují nejen na starší judikaturu v Česku, ale i na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP), a v celém právním kontextu s nimi v podstatě musím souhlasit.

Zároveň se ale nemůžu ubránit dojmu, že je tak trochu upozaďován význam důvěry ve stát a předvídatelnosti práva. Slovo „důvěra“ je v nálezu zmíněna více než třicetkrát, ale často v souvislosti s tím, že její váhu nelze úplně přeceňovat. Když čtu formulace typu „téměř každá změna právní úpravy je přirozeně spojena se zásahy do důvěry v právo“ nebo „ochrana důvěry v nezměnitelnost podmínek pro přiznání předčasného důchodu je nízká“, mám pocit, že o běžného člověka tady jde až na posledním místě.

Málokdo si přeje, aby politici měnili zákony rychle, nepřehledně a snažili se legislativní proces „ohýbat“ až na samotnou hranici ústavnosti. Nepovažuji za šťastné, aby nová pravidla začínala platit v podstatě ze dne na den a aby nové zákony vyvolávaly v lidech pocit nejistoty. Kdo jiný by měl být předvídatelný než stát, a navíc ještě v tak citlivé oblasti jako jsou důchody?

Vládní představitelé asi mají radost, že i tentokrát jim změny důchodových zákonů u Ústavního soudu „prošly“ a mají potvrzeno, že jednali správně. Zároveň ale hrozí, že se z toho stane takové „vodítko“ i pro případné budoucí vlády a překotné schvalování zákonů s drobným porušováním pravidel se stane standardem. A na to bohužel doplatí jen běžní lidé, na které změny, ať už důchodové, či jiné, dopadnou.

Zdroj: Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 47/23