Článek
Roztříštěná správa by nejen v oblasti vzdělávání potřebovala sjednotit. Jeden zřizovatel by podle sociologa z PAQ Research Daniela Prokopa mohl mít pod sebou více škol. Tím by se ušetřily náklady a zároveň by za výsledky byl někdo zodpovědný. „Mohly by spolu například více komunikovat školy a sociální služby. Sociální a vzdělávací problémy je třeba řešit koordinovaně. V systému musí být ale stanoveny cíle a odpovědnost. A stát by měl nastavit férové hrací hřiště hlídáním spádových oblastí či kontrolou pedagogicko-psychologických poraden,“ říká v rozhovoru pro EDUin.
Děti v Česku spadají pod několik ministerstev, primárně školství, a také práce a sociálních věcí. Opakovaně se mluví o tom, že je potřeba situaci dětí vidět komplexně a řešit podporu jich samotných i celých rodin z pohledu vzdělávacích a sociálních problémů společně. Existují nějaké příklady, kde se tak už děje?
Mapa vzdělávání nám ukazuje, že jsou mikroregiony, které mají neúspěšnost ve vzdělávání menší, než bychom podle sociálních podmínek v oblasti čekali. Příkladem je nejen Krnov, ale i Bruntál, Kadaň nebo Litvínov.
Jak to, že výsledky v nich nejsou tak špatné, jak byste čekali?
Jedním z aspektů jsou kapacity – často mají lepší financování, více podpůrných pracovníků, lepší dávkovou podporu rodin či vyšší účast v předškolní výchově než stejně chudé regiony. Ve většině z těch regionů je jedním z hlavních prvků velká spolupráce mezi sociálními službami a školami. Snaží se o stabilizaci rodin v oblasti bydlení i vzdělávání. U bydlení je například napojí na systém sociálních služeb a zároveň řeší jejich účast ve vzdělávání. Něco z těchto faktorů vidíme téměř ve všech regionech, kde neúspěšnost není tak vysoká, jak bychom čekali. Kapacity, podpora a spolupráce je tím společným prvkem, ve kterém se od ostatních liší. Dobré příklady tedy rozhodně existují a daří se v nich neúspěšnost dětí snižovat.
Proč se to tedy nedaří i v ostatních regionech, kde jsou očekávání o neúspěšnosti vysoká?
To už se dostáváme ke klíčovému problému – decentralizaci a fragmentaci vzdělávání. V Česku máme přes 2000 zřizovatelů v malých jedničkových obcích, máme asi 1,8 školy na jednoho, což je násobně méně než v jiných lépe řízených systémech. Mimo jiné i kvůli této fragmentaci a decentralizaci a nedostatečnému řízení vzdělávací soustavy máme v Evropě jedny z největších nerovností mezi výsledky škol a nejvyšší zatížení ředitelů administrativou. Jeden z problémů je pak v tom, že některé sociální služby či OSPOD fungují na úrovni ORP, tedy obcí s rozšířenou působností. Zřizovatelé škol jsou ovšem obecní, což znamená, že není společný orgán pro stejnou oblast, každý funguje na trochu jiné úrovni a ne vždy spolupracují. Zhruba třetina škol je navíc pod 100 žáků a celkově jsou školy malé, což ztěžuje obsazení podpůrnými profesemi, jako jsou psychologové či speciální pedagogové – 70 procent našich škol nemá ani jednoho z nich.
Jaké jsou ty další problémy?
Druhým problémem je, že v systému není jasně daná odpovědnost za kvalitu či úspěšnost vzdělávání pro dané území. Takže záleží na tom, jestli v oblasti jsou lidé, kteří jsou osvícení a motivovaní to měnit. Neexistuje dohled, který by řekl: „V této oblasti chceme, aby neúspěšnost klesla na čtyři procenta a snížilo se nedokončování základních škol.“ A neexistuje ani někdo, kdo by byl zodpovědný za to, že se tohoto cíle dosáhne. Takový systém chybí, a tím chybí i finanční prostředky a nástroje, které by byly potřeba.
To drhne spolupráce mezi školami a sociálními pracovníky či OSPOD?
Někde v tomto neřízeném systému převládne místo spolupráce konkurence. Jeden velmi dobrý ředitel mi to popisoval jako „nekalou konkurenci“. Když se snažíte podporovat znevýhodněné, čelíte tomu, že je k vám pak doporučují. Další aktéři využívají toho, že při neaktivitě se „zátěže“ zbaví a u nich nikdo nebude ostatní brzdit. A nesmíme zapomenout i na zcela záměrné segregační strategie, jako spádování dětí z ubytoven, azylových domů či s bydlištěm na radnici do speciálních škol. Či využívání přípravných tříd spojených se speciální školou pro segregaci od 1. třídy. Tyhle praxe vidíme v řadě měst i ve Středočeském kraji. Ale problém, o kterém se bavíme, je to, že spolupráce je v tom fragmentovaném systému těžká. Což posiluje ty strategie konkurence přenášením zátěže. Problém ve spolupráci není jen otázka škol, sociálních služeb a OSPOD, ale i předškolního vzdělávání, zapojení neziskových organizací, obcí jako takových, které například nenabízejí dostupné bydlení. A není snadné to všechno zorganizovat. Zejména pokud za to nikdo nemá odpovědnost.
V Česku máme přes 2000 zřizovatelů v malých jedničkových obcích, máme asi 1,8 školy na jednoho, což je násobně méně než v jiných lépe řízených systémech. Mimo jiné i kvůli této fragmentaci a decentralizaci a nedostatečnému řízení vzdělávací soustavy máme v Evropě jedny z největších nerovností mezi výsledky škol a nejvyšší zatížení ředitelů administrativou. Jeden z problémů je pak v tom, že některé sociální služby či OSPOD fungují na úrovni ORP, tedy obcí s rozšířenou působností. Zřizovatelé škol jsou ovšem obecní, což znamená, že není společný orgán pro stejnou oblast, každý funguje na trochu jiné úrovni a ne vždy spolupracují.
Co se musí stát na lokální úrovni, aby to fungovalo?
Cest řešení je víc. Jednou je, že by bylo opravdu výrazně jednodušší, kdyby byli větší zřizovatelé, kteří dokáží řídit více škol a systémověji. Analýza Partnerství 2030 a PAQ Research ukazuje na příkladu systémů jako Finsko, Estonsko či Ontario, že optimální velikost zřizovatele je od pěti do dvaceti tisíc žáků. Takže by pod jednoho zřizovatele spadalo výrazně více škol. Tak, aby dokázal koordinovat školy, aby měl odbornou kapacitu na pomoc ředitelům, aby měl zázemí a zároveň, aby dokázal takový zřizovatel propojit vzdělávací a sociální systém.
Na jaké úrovni by to mělo být?
Podle mého by bylo optimální, kdyby to zůstalo na úrovni obcí s rozšířenou působností či jejich seskupení, pokud jsou malé a nejsou lídry ve vzdělávání. Partnerství 2030 testuje hodně variant od volnějších v podobě spolčování obcí, až po tvrdší, které připomínají návrat ke školským úřadům známým z minulosti. Ale ať už si zvolíme jakoukoli variantu, bylo by dobré, aby byla na půdorysu existujících samosprávných celků, které fungují i v jiných systémech, jako je například ten sociální. To lze dělat velkou systémovou změnou, ale i motivací, aby obce využívaly chystané společenství obcí pro řízení vzdělávání v nějakém požadovaném celku. Pokud to má být funkční, musíme také zabránit tomu, aby došlo k nějaké nové formě segregace.
Aby se nespojily jen elitní školy?
Ano, aby nedošlo k vyřazování slabších článků. Pokud by se šlo systémem spojování zřizovatelů, ať už větší právní osoby, či společenství obcí, tak je podle mne důležité, aby to bylo na úrovni celého území ORP či skupin ORP a vstoupili do toho všichni. Abychom nevyloučili obec, která je třeba daleko nebo má znevýhodněnou školu a podobně. To by systému nepomohlo. Náhodné sdružování obcí možná ušetří nějaké peníze na sdílení účetnictví a obědů, ale ve snižování nerovností a řízení vzdělávání by to možná nic nezměnilo.
Jaké jsou ty další možnosti?
Jsou podle mého názoru věci, nad kterými by měl mít stát kontrolu, hlavně ministerstvo a Česká školní inspekce. Měly by zajišťovat férové hrací pole, jako je určování a schvalování spádových oblastí, aby se opět zabránilo segregaci. Takovou kontrolou by se zabránilo tomu, že v některých oblastech budou do jedné školy chodit například jen romské děti. Dál by měl stát mít na starosti řízení pedagogicko-psychologických poraden, které jsou dnes spravované nesystematicky přes kraje. Jejich praxe se drasticky liší, používají zastaralé testy. A v neposlední řadě by měl podle mne mít možnost více zasahovat do výběru ředitelů, pokud ve škole něco dlouho nefunguje nebo se pravidelně něco porušuje, jako jsou třeba rovné šance.
Tedy odlišit roli státu v konkurzech, které vyvolává obec a kde se řeší nekvalita. Prostě by myslím pomohlo, kdyby měl stát opravdu větší kontrolu nad věcmi, které systémově zaručují nějakou základní rovnost ve vzdělávání. To se týká i těch potenciálních větších zřizovatelů. Ony zjednoduší řízení. Ale musí mít nastavené cíle, odpovědnost a musíme sledovat jejich výsledky. V Ontariu pak do školských obvodů, které dlouhodobě nefungují, vstupuje stát. Nemluvě o tamním systému rotace ředitelů mezi školami, který omezuje snahu pomoct vlastní škole na úkor ostatních.
A systémové řízení v rámci spolupráce ministerstev by mělo vypadat jak? Pod koho by to mělo spadat?
Neřeknu vám, jak přesně by to mělo vypadat, aby to fungovalo. Je třeba to pečlivě připravit. Ale jsem zastánce toho, aby se v této reformě nevytvářely nějaké paralelní struktury – jak regionální, tak dublování činností současných institucí, chystaného středního článku podpory či místních akčních plánů. Pokud má proběhnout reforma řízení školství, musí tyto části smysluplně spojit. Podle mě minimálně z analytického hlediska a sběru dat a sledování kvality škol funguje dobře Česká školní inspekce. A všechny nástroje, které už dnes máme, by se měly využít pro zlepšení.
Jaká opatření v současném decentralizovaném systému můžeme využít hned?
I náš decentralizovaný systém se dá zlepšit a nabízí různé možnosti, jenže je nevyužíváme. Kdybychom měli dobré informace o tom, jací žáci chodí do škol, například ve smyslu jaké dávky přijímají jejich rodiče, a podle toho cílili indexové financování na podpůrné aktivity či obědy zdarma, hned by to bylo jiné. Tím bychom mohli i lépe nastavovat parametrizaci pro asistenty pedagoga či školní psychology, aby takové školy a mikroregiony dostávaly více podpory. I v decentralizovaném systému by stát mohl hlídat spádové oblasti, práci poraden a mít větší roli ve výběru ředitelů v případě špatných výsledků či segregační praxe. Jednoduše řečeno, kdyby se i v decentralizovaném systému některé věci opravily, management školství by se rozhodně zlepšil. Vytváření větších zřizovatelů asi není jediná možnost, ale výrazně by řízení zjednodušila, vedla ke snížení administrativy a při správném designu podpořila spolupráci služeb a škol.
Když ale pomáháte hodně jedné skupině dětí, netrpí tím i ty ostatní?
Podle mne je problém, když jim pomáháte v takto decentralizovaném prostředí pouze na některých školách. Tím se vytváří to prostředí škol „specializovaných“ na znevýhodněné a dalších, pro které je racionálnější se moc nesnažit a zátěž přenášet jinam. Problém v Česku je navíc to, že do chudších ORP reálně nesměřuje více financí, které by jim pomáhaly čelit sociální zátěži. Financování, které kombinuje ten kompenzační rozměr přes diagnostikované znevýhodnění, různé šablony a dotace a podporu zřizovatelů, vede k tomu, že chudá ORP s velkou potřebou podpůrných pracovníků, dobrých učitelů a podpůrných opatření nemají více peněz než obce, které to tak nepotřebují. A absence zdrojů vždy motivuje ke konkurenci a přenášení zátěže. Zvlášť když je spojena s absencí odpovědnosti a řízení ze strany státu.
Kdybychom měli dobré informace o tom, jací žáci chodí do škol, například ve smyslu jaké dávky přijímají jejich rodiče, a podle toho cílili indexové financování na podpůrné aktivity či obědy zdarma, hned by to bylo jiné. Tím bychom mohli i lépe nastavovat parametrizaci pro asistenty pedagoga či školní psychology, aby takové školy a mikroregiony dostávaly více podpory.
Jak by se to mělo udělat? Myslím tím časově. Je lepší postupně, nebo najednou?
Nejsem zastánce toho, aby se řízení vzdělávání měnilo nějak postupně a nepromyšleně. Že by se udělalo nějak náhodně slučování obcí, a potom by se na tomto základě vystavěl funkční systém. Možná ze začátku by pomohlo, aby školy sdílely nepedagogické práce, jako je vaření či účetnictví, což by snížilo administrativní zátěž, ale nepomůže to s managementem vzdělávání a snižováním nerovností. Jsou zastánci postupné změny, ale podle mě bychom mohli podlehnout pocitu, že jsme to vyřešili a za pět či deset let bychom zjistili, že nůžky se nesvírají, ale jsou pořád stejně rozevřené. Reforma by se proto měla podle mě promyslet celkově a udělat najednou. Za mne raději mít funkční vehikl, který se zavede a otestuje v části ČR, než dělat nepromyšlenou reformu napříč republikou.
A existuje pro takovou spolupráci politická vůle k tomu, aby se to hnulo?
Na to nemám žádný výzkum mezi politiky. Každopádně je třeba říct, že by se to řešit mělo, protože problém fragmentace samosprávy v Česku není jen ve vzdělávání. To je problém skoro všude. Malé obce mají velké provozní náklady na platy zaměstnanců a provoz je tak neefektivní. Zároveň zhruba 470 miliard korun leží na účtech obcí a krajů a velká část by se dala investovat, kdyby se obce mohly snadněji spojovat a takzvaně poolovat svoje peníze a nesly reálnou odpovědnost, že v nich budou dostupné školky či sociální bydlení. To samé je to u zdravotní péče. Praktičtí lékaři už podle některých výzkumů nechtějí být na malých obcích, ale ve sdružených praxí ve větších obcích a městech – ale chybí samosprávná struktura, která by to řídila.
Zasahuje to i do marginalit jako svoz u odpadu. Jedna firma jezdí přes obce, s další se nedomluvila, tak ji objede a jede dál. Když to shrneme, tak je fragmentovaná samospráva nákladná. Navíc lidé jako Jan Školník z Broumovska, které těsně nevyhrálo evropské město kultury, vám řeknou, že absence mezičlánku mezi příliš velkým krajem a příliš malými obcemi reálně omezuje i to, jak efektivně se mohou lidé angažovat v pozvednutí svého mikroregionu.
Autorka: Anna Brzybohatá
Text vyšel na webu www.eduin.cz.
