Počátky demokracie v českých zemích: Ústava zvaná prosincová

Z hlediska historie to asi není příliš působivé, avšak z pozdějších ústav, které na našem území vstoupily v platnost, životnost prosincové ústavy dosud žádná nepřekonala. Málokdo to přitom očekával. V průběhu předchozích dvaceti let rakouská říše dostala novou ústavu hned čtyřikrát, dvě z nich však zůstaly pouze na papíře.

Prosincová ústava bývá někdy mylně označována jako rakousko-uherská. Ve skutečnosti se jednalo o ústavu zvláštního konstitučního státu, který jako půlměsíc obepínal Uhry, od Dalmácie na jihu až po Bukovinu na východě. Neměl ani ustálený název; zpravidla jej nazýváme Předlitavsko, ale běžně se mu říkalo prostě Rakousko. Uhry přijaly svoji vlastní ústavu. Obě ústavy obsahovaly zákon o rakousko-uherském vyrovnání, definující společné záležitosti obou států. Tyto zákony však neměly shodné znění, v některých ustanoveních si tedy rakouská ústava s uherskou vzájemně odporovaly.

Prosincové ústavě předcházela Schmerlingova ústava, kterou císař své říši oktrojoval (vnutil) v únoru 1861, proto se také nazývala únorová. Ta změnila Říšskou radu, dosud jmenovanou panovníkem, ve volený orgán. Nešlo o moderní ústavu západoevropského typu; neznala pojem občanských práv a svobod, zachovávala privilegované postavení katolické církve, ministři nebyli odpovědni Říšské radě, ta nemohla povolovat daně a podobně. V době, kdy parlament nezasedal, panovníkovi nic nebránilo vládnout absolutisticky. Ústava vydržela v platnosti 4 roky, ale nedokázala vyřešit ústřední problém monarchie, poměr k Maďarům, jejichž opozice zásadně podrývala stabilitu státu. Panovník proto v roce 1865 ústavu sistoval (pozastavil její platnost).

Rakousko-uherské vyrovnání, které proběhlo roku 1867, po prusko-rakouské válce, udělalo tečku za snahami o federalizaci habsburské říše. Zvítězil koncept dualismu; „císařsko-královský“ řez monarchii rozdělil na ve dva státy, které se vzdaly suverenity pouze v záležitostech panovnického dvora, vojenství, zahraniční politiky a trochu i financí. Vídeňský centralismus nahradil centralismus dvojí.

Samotné vyrovnání proběhlo neústavní cestou; v podstatě se jednalo o státní převrat. Avšak bylo třeba jej zpětně legitimizovat. Němečtí liberálové, mající v Říšské radě většinu, byli ochotni dualistickou přestavbu monarchie odsouhlasit, ale jen pod podmínkou, že bude možné přijmout i další liberální zákony, které zmodernizují politický život v Rakousku. Výsledkem jejich práce se staly desítky zákonů. Nejvýznamnější šestice z nich, schválená 21. prosince 1867, vešla do dějin jako prosincová ústava.

Zákon o říšském zastupitelstvu (č. 135/1867) proměnil Říšskou radu, do té doby se podobající spíš poradnímu sboru panovníka, ve skutečný parlament. Měla 203 poslanců, tj. jako dosavadní Říšská rada bez Maďarů a Italů; skládala se z poslanecké a panské sněmovny. Poslanci získali zákonodárnou iniciativu. Vládě sice zákonodárná moc zůstala, ale mohla být uplatňována jen ve stavu dočasné nouze.

Zákon o všeobecných občanských právech (č. 142/1867) zaručoval rovnost všech občanů před zákonem, osobní svobodu a nedotknutelnost vlastnictví, svobodu projevu a náboženského přesvědčení, listovní tajemství, svobodu shromažďovací, spolkovou a petiční. Zakazoval jakýkoliv svazek připomínající poddanství či nevolnictví. Výslovně uznával rovnost všech jazyků v zemi obvyklých a doporučoval takovou organizaci školství, která by obyvatelstvu umožnila osvojit si znalost všech zemských jazyků.

Zákonem č. 143/1867 se zřizoval říšský soud ve Vídni. Jeho úkolem bylo i rozhodování o stížnostech občanů na omezování občanských práv zaručených ústavou.

Zákon o soudcovské moci (č. 144/1867) odděloval soudnictví od výkonné moci a zaručoval nezávislost soudů.

Zákon o vykonávání vládní moci (č. 145/1867) zaručoval osobě panovníka posvátnost, nedotknutelnost a neodpovědnost, na druhou stranu byl císař vázán přísahou, že bude vládnout v souladu s platnými zákony. Povinni dodržovat zákonnost byli i všichni ostatní představitelé vládní moci.

Zákon o společných záležitostech všech zemí habsburská monarchie (č. 146/1867) legislativně zakotvoval vlastní rakousko-uherské vyrovnání. Obdobný článek, jak už bylo zmíněno, obsahovala i uherská ústava.

Vznikly i další legislativní normy, které sice nebyly přímou součástí prosincové ústavy, ale staly se nedílnou součástí ústavního systému Předlitavska. Patřil k nim i zákon o odpovědnosti ministrů (č. 101/1867), omezující moc císaře. Žádný vládní akt se nemohl uskutečnit bez podpisu příslušného resortního ministra. Ten přestal být pouhým panovníkovým úředníkem, ale stal se taktéž odpovědným parlamentu. Za případný nezákonný postup se mohl ocitnout před soudem.

Další zákon umožňoval pořádat shromáždění občanů pod širým nebem, ale i v uzavřených místnostech. Jeho součástí byla i určitá omezení, přesto však významně přispěl k rozvoji veřejného života a vzniku politických stran.

Nové legislativní normy přinesly i podstatné omezení moci katolické církve. Vyjmuly z její pravomoci záležitosti manželství a zrušily neomezený dohled církve nad školstvím. Nekatolíci definitivně přestali být občany druhé kategorie.

Je třeba zmínit i zákon, umožňující dělitelnost půdy a volné nakládaní s půdou dle liberálních principů. Nový branný zákon zaváděl všeobecnou brannou povinnost. Zakazoval dosud běžnou praxi, kdy se bohatší občané mohli z vojenské služby vykoupit. Školský zákon pak prodlužoval povinnou školní docházku na 8 let.

Prosincová ústava ani související zákony nijak neřešily otázku volebního práva; ponechávaly v platnosti ustanovení Schmerlingovy ústavy z roku 1861. Ta zavedla kuriový systém, vystavěný podle zásady, že volební hlasy je třeba nejen sčítat, ale i vážit. Větší volební právo má ten, kdo odvádí více na daních. V reminiscenci na doznívající stavovství pak vůbec největší volební právo získali majitelé šlechtických velkostatků. Volební právo měli pouze muži a vztahovalo se jen asi na 5,5% populace. Napřímo se volilo pouze do zemských sněmů, nikoliv do Říšské řady; tu jednotlivé zemské sněmy obesílaly, čili volily do ní poslance.

Významnou změnu znamenala novela zákona o říšském zastupitelstvu roku 1873, někdy zvaná dubnová ústava. Zaváděla přímé volby do Říšské rady a zvyšovala počet poslanců na 353. Ke třem dosavadním volebním kuriím přibyla ještě kurie obchodních a živnostenských komor. Dubnová ústava představovala krok k další centralizaci západní „polovice“ habsburské říše, protože omezila význam zemských sněmů. Výkonná a zákonodárná moc se tak definitivně soustředila v orgánech sídlících ve Vídni. České představitele to donutilo k přehodnocení politiky pasivní rezistence, založené na neúčasti v Říšské radě. Volební právo postupně rozšiřovaly až následné reformy, jako byly „pětizlatková“ (snížení volebního cenzu) roku 1882, zřízení páté kurie v roce 1896 a konečně zavedení všeobecného a rovného volebního práva pro muže roku 1907.

Zákon o rovnosti všech jazyků obvyklých v daných zemích říše představoval velký pokrok. Častá hodnocení, označující postavení nevládnoucích národů v rámci Předlitavska za nejlepší v tehdejší Evropě, nejsou v rozporu s realitou. Ustanovení však mělo i problematické stránky. Německé liberály ke schválení zákona v žádném případě nevedla touha po bratrském soužití s rovnoprávnými slovanskými a dalšími národy říše. Zrcadlilo se v něm spíš jejich momentální sebevědomí, spojené s vírou v neotřesitelnost vlastního vedoucího postavení v monarchii. V jejich pojetí bylo tedy prázdnou liberální floskulí.

Ústava přesně nestanovila, jaké parametry má tato rovnoprávnost jazyků mít, ani jak a kým má být vymáhána. Zákon umožňoval skutečně nejrůznější výklady a stával se předmětem prudkých sporů. Zatímco neněmecké národy přirozeně trvaly na rozšiřování svých jazykových práv v duchu ústavy, Němci tlačili na revizi ústavního zákona, aby bylo němčině přiznáno postavení předního státního jazyka.

Prosincová ústava ukončila letité kolísání mezi konstitucí a absolutismem. Proměnila Předlitavsko ve skutečnou konstituční monarchii. Pojetí občanských práv a svobod, které zaváděla, plně sneslo srovnání se západoevropskými vzory. Zdaleka předčilo Uhry a dokonce i Prusko. Rozsáhlý policejní aparát dohlížející na život v říši už od dob kancléře Metternicha zrušen nebyl, podléhal však nyní veřejné kontrole.

Předlitavská demokracie nesplňovala parametry demokracií současných. Císař František Josef I. se rozhodně nestal pouhou reprezentativní figurou. Ústava mu ponechala značnou moc, tudíž se nadále podílel na všech zásadních politických rozhodnutích včetně vyhlášení války v roce 1914. Výběr předsedy vlády závisel pouze na jeho rozhodnutí. Ústava zavedla stav, kdy parlamentní politici volení občany nenesli odpovědnost za výkon státní moci, což mělo postupem času na říši čím dál destruktivnější dopad.

V očích běžných obyvatel stát ztělesňoval císař, jeho vojáci, četníci a okresní hejtman; zkrátka ústrojí, které zdaleka ne vždy pracuje pro ně a v jejich zájmu. Ke zdravému vnímání státu jako společenství, jenž sami vytvářejí, měli občané stále daleko.

Rakouské pojetí demokracie občas kulhalo na obě nohy. Kontrola moci výkonné zákonodárnou mocí paradoxně fungovala mnohem lépe v méně demokratických dobách, kdy bylo volební právo omezeno na pouhý zlomek populace. S jeho postupným rozšiřováním získával vídeňský parlament čím dál větší stranickou a národnostní pestrost. V důsledku toho se často měnil v nefunkční společenství, paralyzované národnostními spory a obstrukcí. Od sklonku 90. let 19. století vlády čím dál víc využívaly svoji pravomoc uzavřít parlament a ve stavu dočasné nouze přebrat i zákonodárnou moc. Po vypuknutí války v roce 1914 se dočasná nouze změnila v trvalou a budova parlamentu byla ostentativně přebudována ve vojenskou nemocnici.

Ústavní poměry v monarchii za jejího soumraku výstižně popsal ironickou zkratkou velký rakouský spisovatel Robert Musil (1880 - 1942), který říši přejmenoval na Kakánii (podle charakteristických zkratek C. k. a C. a. k., německy K. k., respektive K. und k., používaných pro označení státních institucí).

Jak přijali prosincovou ústavu Češi? Pochopitelně bez nadšení. Rakousko-uherské vyrovnání znamenalo, že mohou zapomenout na svoji představu české státnosti v rámci federalizované monarchie. Ústava potvrdila novou podobu říše, která byla dána jejím rozdělením na německou a maďarskou část. Češi do Říšské rady, kterou pokládali v její nové, zúžené podobě za nelegitimní, svoji delegaci nevyslali a na tvorbě ústavy se nepodíleli. Nedocenili velmi moderní pojetí občanských práv a svobod, které ústava zaváděla. František Palacký jako liberál a protestant ocenil pouze omezení moci katolické církve.

Na druhou stranu se už velmi brzy v českých zemích projevil pozitivní dopad nové legislativy na rozvoj spolkového a politického života. Nové zákonné normy v oblasti shromažďování umožnily i nové formy boje za české státní právo s masivnějším zapojením veřejnosti. Výsledkem bylo mohutné hnutí, které našlo vyjádření v pořádání táborů lidu s účastí stovek tisíc Čechů. Táborové hnutí se z Čech přelilo i na Moravu, čímž se k českému státoprávnímu programu poprvé přihlásila i tamní veřejnost. Na Moravě však mělo svá specifika: Zatímco nábožensky vlažné Čechy přijaly omezení vlivu katolické církve s uznáním, na mnohem religióznější Moravě se nová legislativa setkala s rozpaky i odporem. Moravských táborů lidu se v hojném počtu zúčastňovali také katoličtí duchovní, aby burcovali veřejné mínění proti bezbožné liberální ústavě, omezující vliv církve na svátost manželství. Skrz zapojení do masivního táborového hnutí u Čechů sílilo přesvědčení, že mají nárok na svůj stát.

Češi od pasivního odporu časem ustoupili a stali se nedílnou součástí parlamentního života v monarchii. Postupně pronikali i do pozic výkonné moci, třebaže až do konce monarchie jejich podíl na vládě zdaleka neodpovídal demografickému, hospodářskému a kulturnímu významu, který v rámci Rakouska měli. Mohutný rozvoj občanských spolků a především politických stran, umožněný prosincovou ústavou, se stal se všemi svými klady i zápory základem politického prostředí, na němž vyrostl nový československý stát. Nebýt musilovské Kakánie s její ústavou, byť nedokonalou, nemohl by vzniknout ani robustní a stabilní politický systém první československé republiky, tentokrát již s parametry moderní demokracie.

Borovička, M.; Kaše, J.; Kučera, J. P.; Bělina, P.; Velké dějiny zemí Koruny české XII.a (1860 - 1890), Paseka, Praha a Litomyšl 2012

Borovička, M.; Kaše, J.; Kučera, J. P.; Bělina, P.; Velké dějiny zemí Koruny české XII.b (1890 - 1918), Paseka, Praha a Litomyšl 2013

Kořalka, Jiří; František Palacký (1798 – 1876) – životopis, Argo, Praha 1998

Sked, Alan; Úpadek a pád habsburské říše, Panevropa, Praha 1995

Urban, Otto; Česká společnost 1848 – 1918, Svoboda, Praha 1982