Článek
Když v květnu podali poslanci hnutí ANO ústavní stížnost na jednorázové snížení červnové mimořádné valorizace důchodů, vyjadřovali zástupci vlády přesvědčení, že se tento krok podaří obhájit i před Ústavním soudem. Ministerstvo práce a sociálních věcí tehdy uvedlo, že je připraveno a „má zpracovány silné argumenty.“
Velmi mě proto zajímalo, jak vláda k obhajobě přistoupí a co bude při jednání před soudem zmiňovat. Myslím, že to nebude mít úplně jednoduché, a to zvláště poté, co jsem přečetl celou ústavní stížnost, která je podle mého názoru kvalitně připravená.
Ústavní soud stanovil veřejné projednávání stížnosti na 10. ledna příštího roku a zároveň zveřejnil písemná vyjádření všech účastníků, tedy i vyjádření vlády. Už tedy víme, jakou argumentaci vláda zvolila. Vyjádření má celkem 26 stran, já ho nyní prostudoval a sepsal jsem své postřehy.
Ústavní stížnost požaduje zrušení novely zákona, která mimořádnou valorizaci snížila, tedy aby byla vyplacena v původní výši. Argumentuje přitom ve dvou rovinách – napadá samotné znění novely, konkrétně kvůli její protiústavní retroaktivní působnosti, a pak napadá průběh projednávání návrhu ve stavu legislativní nouze i porušení jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
Vyjádření vlády pro Ústavní soud reaguje na obě tyto roviny. Obsahuje tedy obhajobu samotného znění zákona, odmítá retroaktivitu i to, že by byl legislativní proces problematický nebo že byl stav legislativní nouze zneužit. Podívejme se nyní na argumentaci podrobně:
1. Obhajoba podoby novely zákona
Bylo omezení mimořádné valorizace retroaktivní a narušilo legitimní očekávání důchodců, nebo nikoliv? To je hlavní spor mezi vládou, opozicí i odborníky. V podstatě jde o to, jestli nárok na mimořádnou valorizaci vznikl v okamžiku, kdy souhrnná inflace překonala hranici 5 %, nebo měl vzniknout až v okamžiku vydání vládního nařízení, které stanovuje její provedení. Ústavní stížnost tvrdí, že vláda změnila pravidla zpětně, vláda je naopak přesvědčena, že mohla bez problémů změnit pravidla až do termínu pro vydání nařízení, tedy do lhůty 50 dnů.
Vláda ve vyjádření argumentuje, že očekávání důchodců nelze odvozovat od okamžiku, kdy byly splněny podmínky v lednu 2023, ale až od okamžiku účinnosti zákona, který tuto konkrétní valorizaci omezil. V podstatě tvrdí, že až do vydání nařízení nárok na valorizaci nevzniká a vůbec není právně jisté, jak bude vypadat. A když se mezitím změní zákonná pravidla, je to legitimní.
„Zákon o důchodovém pojištění stanoví pouze obecná pravidla pro zvýšení důchodů a podmínky a lhůty, za kterých je vláda povinna vydat nařízení o tomto zvýšení. Konkrétní parametry valorizace (tj. konkrétní zvýšení základní výměry a procentní výměry) však zákon č. 155/1995 Sb. neobsahuje a jejich stanovení deleguje na vládu, neboť se odvíjejí od statistických údajů zjišťovaných za příslušné období zvlášť pro každou valorizaci důchodů,“ píše vláda v dokumentu.
Vláda sice připouští, že konkrétní parametry očekávané mimořádné valorizace si sice lidé mohou dovodit ze zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (ČSÚ), ale to nic nemění na tom, že musí počkat na nařízení. Vláda odmítá, že by zveřejněná čísla měla mít váhu právního předpisu. „Takový stav by vláda považovala za krajně nežádoucí, neboť ze strany různých adresátů (zejména důchodců) by mohlo docházet (a jistě by docházelo) k rozdílné interpretaci těchto údajů,“ uvádí vláda s tím, že by to mohlo vést k řadě soudních sporů.
„Vláda zdůrazňuje, že důvodem je především zájem na zachování právní jistoty pro všechny adresáty této právní úpravy, tedy stát, plátce důchodů a poživatele důchodů; jde o to, aby konkrétní parametry valorizace byly stanoveny závazně právním předpisem,“ konstatuje ve vyjádření.
Ve vyjádření vláda pro podporu svých tvrzení argumentuje několika nálezy Ústavního soudu i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva ohledně legitimního očekávání. Důležitým argumentem je také konstatování, že mimořádná valorizace nebyla zrušena a že i její snížená výše zajistila u důchodů navýšení náhradového poměru o 3,6 %. „Zákonem k ochraně důchodců před dopady inflace zakotvený způsob a postup byl naplněn,“ uvádí vláda s tím, že uskutečněnou valorizaci lze vyhodnotit „jako přijatelnou“.
2. Obhajoba správnosti legislativního procesu
V úvodní části vláda odmítá jakákoliv slova o svévoli svého počínání nebo postupování v rozporu se zákonem. Zdůrazňuje, že postupovala v souladu s Ústavou, jednala transparentně a pečlivě zvažovala potřebnost i intenzitu opatření, jejichž prostřednictvím by zabránila hrozící destabilizaci důchodového systému. Zmiňuje také legitimní cíl „zamezit vzniku dalších socioekonomických škod“ v důsledku rostoucího deficitu státního rozpočtu.
Velká pozornost je pak věnována tvrzením v ústavní stížnosti, podle kterých vláda řešila změnu valorizace na poslední chvíli, přestože měla dopředu dostatek informací o tom, že mimořádná valorizace kvůli vysoké inflaci téměř určitě proběhne. Vláda přiznává, že s mimořádnou valorizací v podstatě počítala, ale zaskočila ji míra inflace v lednu 2023, a proto musela přistoupit k omezení.
„Ještě v prosinci 2022 činila inflace za rozhodné období 3,1 %, zatímco v lednu 2023 činila 11,5 %,“ stojí ve vyjádření. „V tomto směru byl cenový vývoj v lednu 2023 nečekaně rychlý, velmi překvapivý, a bylo proto třeba, s ohledem na fiskální udržitelnost důchodového systému, adekvátně reagovat.“ V textu je dále na několika místech rozváděno, někdy dokonce s vykřičníkem, že se obecně v lednu 2023 očekával spíše poloviční nárůst inflace, ale že její „skokový charakter“ vyvolal potřebu náhle reagovat. Naznačuje se tam, že kdyby byla souhrnná inflace kolem 5 %, tak by vláda do valorizace nezasáhla.
Dále je vysvětleno, že pokud by mimořádná valorizace proběhla v plné výši, znamenalo by to velké výdaje nejen v roce 2023, ale i další a mnohem vyšší výdaje v budoucnu. „Valorizací se zvýší základna pro všechny budoucí valorizace, přičemž tento efekt je kumulativní. Z hlediska dopadu na veřejné finance by se tak navýšením důchodů projevil výrazný multiplikační efekt do budoucna,“ uvádí dokument. Dále vyčísluje, že bez omezení valorizace by navýšené náklady v roce 2023 činily 34,3 miliard korun (po omezení pak pouze 14,9 miliard korun). V roce 2024 by pak zvýšené náklady činily již 58,8 miliard korun a pak dalších 30 miliard korun ročně. „Celkově by, do vyprchání efektu valorizace v mimořádném termínu, tj. cca v horizontu dalších 30 let, bylo třeba vydat dodatečných 500 miliard korun,“ uvádí vláda.
Podle vlády bylo snížení valorizace „nezbytným krokem pro stabilizaci veřejných financi“, protože právě kumulační efekt valorizace je pak vnímán jako hrozící hospodářská škoda. A řešení bylo navíc „naléhavé“, bylo nutné „reagovat urychleně“ a bylo tedy nutné využít stav legislativní nouze. Vláda je tedy podle vyjádření přesvědčena, že existovaly mimořádné okolnosti a ona tak jednala legitimně. „Závěr o existenci ústavně akceptovatelného důvodu pro legislativní nouzi se jeví jako odůvodněný,“ konstatuje vláda.
(Zde je pro připomenutí doplnit, že vláda byla v tomto ohledu pod velkým časovým tlakem, protože kdyby nestihla změnu zákona do 50 dnů schválit, musela by vydat nařízení a provést valorizaci v plné výši. Právě proto i tehdy opozice obstruovala a velká pozornost byla věnována i prezidentovi, který svým vetem mohl snížení valorizace zcela zabránit.)
Vláda také odmítá tvrzení v ústavní stížnosti, že byl při projednávání porušován jednací řád a že opoziční poslanci neměli dostatek času vyjádřit svůj názor, když byl stanoven pevný čas pro finální hlasování. Ve vyjádření se uvádí, že časový prostor k prostudování legislativy (která byla navíc stručná) i vyjádření byl dostatečný a „zákonodárný proces tak splnil svou funkci.“ Argumentováno je v tomto ohledu několika nálezy Ústavního soudu v minulosti, které už podobnou situaci řešily. Podle nich má opozice právo se vyjádřit, nikoliv ale v neomezené míře pro každého poslance. (Zde je nutné doplnit, že někteří poslanci při projednávání hovořili dlouhé hodiny, někdy dokonce zcela mimo téma, a i kvůli tomu se řada dalších poslanců nedostala ke slovu.)
Zhodnocení vyjádření vlády
Osobně si myslím, že vyjádření vlády pro Ústavní soud je sepsáno dobře. Chválím zejména část, ve které vláda odmítá retroaktivitu a vysvětluje, proč není možné legitimně očekávat valorizaci až do vydání nařízení. A upřímně přiznávám, že mě vláda překvapila, jak precizně a logicky tady argumentovala. Myslím, že v tomto případě se s námitkami ze stížnosti vypořádala důkladně a soudci studují kvalitní materiál.
Naopak část, ve které vláda obhajuje stav legislativní nouze, mi připadá slabší. Důraz je hodně kladen na to, že inflace v lednu 2023 byla skoková a vláda ji nečekala (a v podstatě ani nikdo další), a tudíž bylo nutné rychle jednat, jinak by to stát ekonomicky poškodilo. Podle mě by ale vláda měla být připravena na různé scénáře, a navíc situaci šlo řešit jinak a s větší rozvahou, třeba tím, že by se výrazněji omezila valorizace v lednu 2024, což jsem psal i tomto článku. Vyjádření vlády mě úplně nepřesvědčilo a v tomto ohledu mi argumentace ústavní stížnosti, která stav legislativní nouze zpochybňuje, připadá o třídu lepší.
Pokud bych to měl tedy shrnout, myslím si, že ústavní stížnost je napsána a argumentačně podložena o trošku lépe než vyjádření vlády. Nejsem samozřejmě ústavní právník, takže zmiňovanou právní argumentaci nedokážu odborně vyhodnotit, ale jsem přesvědčený, že soudci Ústavního soudu budou mít složité rozhodování. A troufám si tvrdit, že zvláště při posuzování legitimního očekávání a možné retroaktivity budou muset vše citlivě posuzovat a možná budou mít v plénu i odlišné názory. Bude ale samozřejmě ještě záležet na samotném veřejném jednání, kde vystoupí zástupci vlády i odborníci, a tam se může argumentace posunout do nových rovin. Bude jistě zajímavé to sledovat.
Zdroj: Informace Ústavního soudu k jednání o ústavní stížnosti sp. zn. Pl. ÚS 30/23 s odkazy na jednotlivá vyjádření (dostupné na webu ÚS)
