Článek
Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „InfZ“), patří mezi klíčové nástroje realizace práva na informace, které je jakožto základní právo zakotveno v čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Právo na informace není pouze právem občana (resp. i cizince nebo právnické osoby) vůči státu, ale zároveň představuje nástroj kontroly veřejné moci a zajišťuje transparentnost a posiluje odpovědnost veřejné správy.
V následujícím textu se stručně zamyslíme na výzkumnou otázkou – Zda zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (resp. i Listina) , umožňuje tzv. povinnému subjektu v České republice odmítnout žádost o informace jen z důvodu, že žadatel se chce seznámit s nepravomocným (prvoinstančním) správním rozhodnutím.
Právo na informace jako kvalifikované základní ústavní právo
Článek 17 odst. 1 Listiny výslovně zaručuje právo na informace. Podle odst. 5 téhož článku jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Právo na informace má tak zcela jednoznačně ústavní základ. A jedná se právo té nejvyšší právní síly. Tento základ je navíc podpořen i mezinárodními dokumenty, jako je čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) nebo čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.).
Nelze však přehlédnout, že právo na informace nebylo a není právem absolutním. Jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny, jeho výkon může být omezen zákonem, přičemž takové omezení musí splňovat požadavky proporcionality, jak ostatně stanoví i čl. 4 odst. 4 Listiny.
Výklad § 11 odst. 1 písm. b) InfZ
Zákon o svobodném přístupu k informacím obsahuje řadu omezení, kdy nelze informace poskytnout. Někdy jde o „tvrdá omezení“ ( hard restrictions), kdy se informace ex lege přímo nesmí poskytnout (např. informace bezpečnostního charakteru, informace od NATO, ochrana osobních údajů či obchodní tajemství) a někdy je na diskreci povinného subjektu, zda informace poskytne nebo nikoliv (například interní směrnice povinného subjekty).
V ustanovení § 11 odst. 1 InfZ je výčet některých důvodů, pro které lze žádost o informace legálně odmítnout. Jedním z těchto důvodů je situace, kdy se informace týká nové informace, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu.
Jde o ustanovení, jehož smyslem je ochránit vnitřní proces rozhodování správního orgánu, tedy jeho fázi, která by mohla být předčasným zpřístupněním informací zcela nebo zčásti narušena.
Rozhodnutí Krajského soudu v Brně, čj. 30 A 81/2023-35, ze dne 29. 8. 2024[1]však správně konstatuje, že nepravomocné rozhodnutí již není informací vznikající při přípravě rozhodnutí – je to už důsledek této přípravy, tedy samotné rozhodnutí, byť dosud nenabylo právní moci. Povinný subjekt tedy nemůže odepřít poskytnutí takového rozhodnutí pouze s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) InfZ.[2]
Další poznámky k nesprávné interpretaci ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) InfZ
V projednávané „Valašsko-meziříčské“ věci správní orgán odepřel žadatelce poskytnutí nepravomocného rozhodnutí v přestupkové věci s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) InfZ. Citovaný paragraf, jak jsme již naznačili výše, legálně umožňuje redukovat poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí, a to pouze do doby, než se příprava ukončí rozhodnutím. Orgán navíc argumentoval ochranou nestrannosti v pokračujícím řízení.[3]
Tato argumentace však dle názoru autora tohoto článku i podle brněnského krajského soudu neobstojí.
Soud – ve shodě s dřívější judikaturou Městského soudu v Praze (rozsudek ze dne 19. 11. 2013, čj. 11 A 149/2012-63, č. 3023/2014 Sb. NSS) – konstatoval, že dané ustanovení se vztahuje pouze na časově přesně vymezenou fázi „přípravy rozhodnutí“.
Ergo kladívko, jakmile správní orgán rozhodnutí vydá, příprava je ukončena a výluku již nelze aplikovat. Samotné rozhodnutí, byť nepravomocné, už nepředstavuje „novou informaci vzniklou při přípravě rozhodnutí“.
Ad absurdum pakliže bychom nepravomocné správní rozhodnutí pokládali za nehotovou informaci, de facto bychom logicky naznačovali, že správní úředníci vydávají jakési nehotové polotovary, které se mají „dovařit“ na druhém stupni. Což je samozřejmě nesmyslná konstrukce, nadto nepřímo se dotýkající i kvality práce prvoinstančních správních úředníků.
Z výše napsaného plyne zásadní právní závěr: správní rozhodnutí, jakmile je vydáno, se stává informací, která podléhá režimu InfZ, pokud neexistuje jiný zákonný důvod pro omezení přístupu (například ochrana osobních údajů, obchodního tajemství nebo utajovaných informací).
Sama skutečnost, že rozhodnutí dosud nenabylo právní moci, přístup k němu tedy neomezuje, ani omezovat nemůže.
Neveřejnost správního řízení
Odpírači poskytování informací leckdy argumentují i neveřejností správního řízení. Jistě existují odlišnosti mezi soudním a správním řízením a následným rozhodováním v rámci zmíněných řízení.
Nicméně i když vezmeme v potaz, připomenutou úvahu a conto neveřejnosti správního řízení, kde se rozhodnutí, na rozdíl od soudního rozsudku, nevyhlašuje veřejně, tak samotnou nemožnost účastnit se daného úkonu nelze vykládat tak, že fyzické a právnické osoby (včetně cizozemských) nemají právo na informace o jeho výsledku.
Nejvyšší správní soud již dříve expressis verbis shledal, že z právní úpravy neplyne žádné omezení, které by bránilo poskytnout informace jen proto, že jde o nepravomocné rozhodnutí správního orgánu.[4] A legální bariérou bránící poskytnutí informace – zde nepravomocného rozhodnutí – není ani citovaná neveřejnost správního řízení v České republice.
Nestrannost správního rozhodování
Jedním ze znaků právního státu (Rule of Law) je nepochybně i nestrannost jak soudního, tak i správního rozhodování. Nicméně možnost poskytovat žadatelům o informace nepravomocná (prvoinstanční) rozhodnutí tuto nestrannost, dle mého názoru, nenarušuje.
Koneckonců i ve výše připomenutém případě – judikát Krajského soudu v Brně ze dne 29. 8. 2024, čj. 30 A 81/2023-35 - oba správní orgány [5]zdůrazňovaly rovněž potřebu chránit nestrannost správního rozhodování. Citovaný point je do jisté míry správný potud, že smyslem ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím je zajistit předpoklady pro nerušené, nestranné, věcné a odborné rozhodnutí příslušného subjektu.[6]
I české správní orgány však musí být připraveny na to, že jejich rozhodovací činnost se ocitne pod drobnohledem občanské společnosti a stane se předmětem veřejné diskuse. Není přitom podstatné, že odvolací orgán může ještě nepravomocné rozhodnutí zrušit, nebo změnit. To se totiž může stát i u rozhodnutí pravomocného s ohledem na existenci mimořádných opravných a dozorčích prostředků.[7]
Praktický význam rozhodnutí a poučení do budoucna
Výše uvedený závěr a conto nemožnosti povinného subjektu odmítnout žádost o informace pouze a jen proto, že žadatel se chce seznámit s nepravomocným správním rozhodnutím. A dále pak odborný závěr, že se nejedná[8] o novou informaci, jež vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu [§ 11 odst. 1 písm. b) InfZ je významný jak pro žadatele o informace[9], tak pro povinné subjekty – nejčastěji orgány státní správy a samosprávy.
Nota bene pro žadatele představuje potvrzení, že právo na informace nelze zúžit pouze na rozhodnutí pravomocná – tedy taková, vůči kterým nemožno použít řádný opravný prostředek. Transparentnost činnosti veřejné správy se totiž nevztahuje pouze na „konečná druhostupňová“ rozhodnutí, ale i na ta prvostupňová – nepravomocná. Tedy taková, která mohou být předmětem dalšího (odvolacího, rozkladového) řízení.
Z pohledu správních orgánů pak rozhodnutí podtrhuje důležitost precizního zvažování každé žádosti.
Rozhodnutí krajského soudu (2024)[10] vhodně připomíná, že výklad výluk z práva na informace musí být restriktivní a přísně vázán na zákon a Listinu.
Transparentnost veřejné správy nesmí být deformována formalistickým výkladem zákona, který by fakticky (zcela nebo zčásti) zmařil ústavně zaručené právo na informace. Správní orgány a další povinné subjekty musí vnímat právo na informace nikoli jako obtíž, ale jako integrální součást demokratického práva, které reguluje mj. i demokratické vládnutí ve státě.
Právě přiměřená rovnováha mezi ochranou citlivých údajů a právem veřejnosti na přístup k informacím je klíčem k udržení důvěry v demokratické instituce.
A soudní připomenutí, že nepravomocné rozhodnutí není nehotovou či jinou neposkytnutelnou informací ve smyslu InfZ, je v tomto směru dalším krokem správným směrem.
(autorský text, publikován v modifikované podobě v Advokátním deníku - ČAK)
Prameny a další informace:
Nález ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, bod 46, nález ÚS ze dne 30. 3. 2010.
Rozsudek Krajského soudu v Brně, čj. 30 A 81/2023-35, ze dne 29. 8. 2024
Rozsudek NSS, čj. 7 As 245/2019-28, ( zejména body 20 a 23), ze dne 13. 1. 2020
Rozsudek Městského soudu v Praze čj. 17 A 32/2020-31, ze dne 29. 11. 2021
Furek, A.; Rothanzl, L.; Jírovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016,
Kolman, P.: Právo na informace, Masarykova univerzita v Brně, 2010
Poznámkový aparát k článku
[1] Věc: D. P. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o poskytnutí informace. První správní instancí zde byl Městský úřad Velké Meziříčí.
[2] Níže si detailněji vysvětlíme proč.
[3] Té se budeme věnovat v textu níže
[4] Srov. rozsudek NSS ze dne 13. 1. 2020, čj. 7 As 245/2019-28, body 20 a 23.
[5] MÚ Velké Meziříčí a KrÚ Vysočina
[6] Srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2021, čj. 17 A 32/2020-31.
[7] Srov. Nález ÚS ČR, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, bod 46, nález ÚS ze dne 30. 3. 2010.
[8] Ani jednat v právním státě (Rule of Law) nemůže.
[9]Žadatelem dnes mohou být všechny fyzické a právnické osoby (včetně cizozemských).
[10] Rozsudek Krajského soudu v Brně, čj. 30 A 81/2023-35, ze dne 29. 8. 2024
